一、两委关系

　　村支部与村委会的关系是当前村级治理中的一个关键问题。《村委会组织法》第三条规定“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，村支部与村委会的关系应是领导与被领导关系，然而，实际情况比法律规定复杂得多。由村民选举出来的村委会可能不服从村支部的领导，认为村支部书记是十几个党员选举出来的，而村委会干部是由一千多村民选举出来的。有些地方推行村支部“两票制”的选举办法，即先由村民对村支部候选人投信任票，信任票不过半的村支部委员侯选人不能在支部大会上参选，也就当不成村支部书记。“两票制”虽然可以堵住村委会主任说村支书只是由十几个党员选出来的口，却不能完全解决村支部与村委会的关系。

　　具体地说，根据党章和中国共产党农村基层组织条例，村支部接受乡镇党委的领导，服从乡镇党委的安排和要求。也就是说，在制度安排上，乡镇党委和村支部的关系是上下级关系，是命令和服从的关系。村支部是乡镇党委在村级的代理人。而根据村委会组织法，村委会由村民直接选举产生，对村民负责，村委会与乡镇政府的关系是指导与被指导的关系而不是行政命令关系。这一制度安排使村委会更多成为村民利益的当家人，而非乡镇政府在村一级的代理人。

　　当乡镇与村的关系比较融洽，村级组织活动空间比较大的时候，村支部和村委会可以处理好当家人与代理人的矛盾。而如果乡村关系比较紧张，村级组织的活动余地很小，当家人与代理人的关系就很难处理，村支部希望首先完成乡镇布置下来的任务，而村委会希望顺应村民要求维护村庄利益。两委关系变得紧张，村支书和村委会生活不能两立。

　　以上推论是从制度上说的。韩德强说，当资源不足时，就会出现要么是干群关系紧张，要么是干干关系紧张，要么既干群关系紧张，又干干关系紧张。当前农村经济形势普遍不景气，乡村财政状况恶化，乡村两级资源严重不足，这样出现干群关系及干干关系紧张，就没有什么奇怪的。不过，实际情况比以上推理还要复杂一些，就是因为农村社会本身的不平衡，会决定干群及干干关系紧张的不同突破口和不同侧重面，只有对农村社会本身作为区分，我们才可以更为精细地理解两委关系的不同面相。

　　可以将两委关系简化为村支部书记与村委会主任两个人的关系。实践中，往往是村支书与村主任两个人的关系状况决定了村两委的关系状况。虽然根据制度安排，在乡村关系紧张的情况下，村两委会出现因为代理人与当家人的角色矛盾而产生的关系紧张，但在实践中，村支书和村主任作为代理人和当家人的角色矛盾只是为他们的关系提供了一种基调或行动的框架，具体的村两委关系还必须考虑村庄的性质及村干部职位对村庄精英的吸引力。或者说必须考虑村支书和村主任这两个人当村干部的主观动机及这种动机支配下的行动。

　　村干部，无论是村支书还是村主任，他们行动的主观动机必然受制于以下一些因素的作用：第一，虽然村主任是由村民选举产生的，但作为上级的乡镇行政有足够的办法和资源来让村主任服从自己；第二，虽然村支书更有服从乡镇行政的理由，但村支书大都是本村人，他们现在和将来都还要在本村生活下去，他们也不愿充当不受村民欢迎的上级代理人，而希望指挥村主任这个过去的二把手去得罪村民；第三，经济状况也是一个关键。不明确的产权规定使丰富的集体经济资源成为村支书和村主任及他们背后各自利益群体相互竞争乃至冲突的导火索。贫弱的集体经济甚至让人失去了当村干部的积极性，村支书和村主任缺乏关系紧张的经济理由与内在冲动；第四，村庄本身的性质也会对村支书与村主任关系产生重要影响。在有些地方，民主选举出来的村主任只是村民用以控制权欲膨胀的村支书权力的手段，在另一些地方，村民选举村主任只是为了自己家族或社区的荣耀与面子。

　　进一步展开，可以考虑有这样一类村庄，即村集体经济较强，或村干部报酬对村庄精英具有较强经济上的吸引力，村庄精英愿当村干部，同时，全村村民依宗族或区域分为几个派别，形成异质村庄，在这样的村庄，村民不仅希望选出一个代表全村村民利益的人来当村干部，而且特别希望选出本族或本片的人来当村干部。这个时候，作为上级乡镇行政更需要做的事情，不仅是从村庄精英中挑选出一个代表自己意志的代理人，而且需要维护村庄内部不同利益群体之间的权力平衡，这个被挑选的人就是村支书，因为民主选举的背景下面，乡镇可以控制的只有村支书这个人选。这个由乡镇挑选的村支书会受到支持自己一派利益群体的支持，他与村民选举上来的村主任关系，并不是或主要不是乡村关系，而是村中不同宗族或其它利益群体的矛盾与冲突。

　　再设想这样一种村庄类型，即村集体经济实力贫弱，或村干部职位对村庄精英没有吸引力。同时，村庄内部没有明显的宗族或派性的分化，这个时候，村庄精英对村干部职位不屑一顾，而一些村庄地痞对村干部一职趋之若骛。这种情况下，无论是由村民选举出来的村主任，还是由乡镇行政安排的村支书，他们都不会对制度负责，他们关心的是自己能否从村干部职位上多捞那怕一点好处。这种情况下，村支书和村主任的关系与制度无关，而是一种无序的关系。

　　还可以设想出种种村庄类型。当前中国农村的实际情况是，一方面，村庄社区记忆迅速消失，传统的依据诸如宗族和地缘关系组织的利益群体迅速瓦解，村庄越来越同质化，另一方面，随着农村经济形势的衰退，村干部职位经济上对村庄精英吸引力越来越小，这时候，村支书与村委主任的关系，无论用何种制度来规范约束，都会向无序的方向而不是制度规定的方向发展。

　　这才是当前两委关系中最令人心焦的问题。

　　 写于2002年9月1日

二、党政关系

　　乡镇一级是国家的基层政权所在，按说其体制应该是比较规范的，其党政关系在不同地区的差异也不会太大。实际情况却并不如此。

　　感受到乡镇党政关系在不同地区差异强大的第一次是2002年7月在温州的一次调查，这次调查先后访谈10多位乡镇党委书记，他们一直认为，在温州地区普遍存在党政关系的紧张，这个紧张关系的面之广，在有些县市达到90%以上，并且很多紧张关系都已经表面化了。在这种已经表面化的党政紧张对峙中，乡镇党委书记大多处于劣势。一个乡镇党委书记说，书记若碰上一个素质差、权欲强的乡镇长，这个书记就完蛋了。他的意思是说，只要镇长敢与书记对峙，书记大都会处于劣势。另一个乡镇党委书记说，现行体制下面，镇长可以将书记的全部权力架空，而书记根本不可能管得住镇长。镇长是法人代表，又管财政，他可以用手中的财权向上送礼，向下收卖。总之，他可以将书记搞成孤家寡人，搞得灰不溜秋。

　　我惊诧于乡镇党委书记这个乡镇的一把手竟然会在温州有如此艰难尴尬的处境。不过，乡镇党委书记的这种艰难尴尬处境在我接下来调查的江苏省却不存在。我在苏南、苏中、苏北各调查了二个乡镇，访谈了6位乡镇党委书记，这些乡镇党委书记对党政关系的抱怨完全没有，也似乎没有谁感受到了乡镇长对他们权力的挑战。当然也有关系紧张的，苏北一个乡镇党委书记告诉我，他前任书记镇长的关系就很紧张。书记是新来的，而镇长则在本镇工作数十年，在镇里的根基很深，书记终于没能搞得过这个根基很深的镇长。这种关系紧张的例子在江苏农村是例外。

　　苏南与苏中和苏北还是有很大不同。苏中和苏北的乡镇党委书记为了控制乡镇长，或为了占据党政关系中的主导位置，他们当然不可能改变造成温州地区书记尴尬处境的乡镇长作为法人代表的制度，他们只是想方设法弱化乡镇长法人代表的权力，特别是他的财权。作为一种普遍现象，苏中和苏北地区有经验的乡镇党委书记的一项重要的权力技术是将党政人大三套班子的联席会议作为全镇实际上的最高决策机构。单独的镇长办公会要么干脆就不开，要么仅仅是讨论如何执行三套班子联席会议的决策。没有镇长办公会，镇长主导乡镇工作的能力大大受损，而在三套班子联席会议上，作为当然主持人的乡镇党委书记则如鱼得水，可以按自己的意愿做自己想做的事情。苏南与苏北和苏中相当地不同，因为苏南乡镇一级经济规模一般都比较大，乡镇一级要处理和面对的事情很多，单独召开书记办公会、镇长办公会，单独决策处理各方面的事情就变得必要。这也是温州乡镇一级党政分开，从而导致镇长架空书记的原因。但苏南与温州不同，苏南在乡镇企业改制前拥有相当多的集体企业，这些集体企业的利润以及集体企业的管理，都不是乡镇长的事情，而是由乡镇一级农工商总公司来管理的，农工商总公司的负责人叫做总经理，总经理在级别上与书记镇长平级，这样，乡镇党委书记这个一把手就同时有两个有实权的下级，这两个下级的排序，有时总经理排在前面，有时乡镇长排在前面，谁排在书记后当二把手，就看资历和实权。尤其是财权。乡镇长是乡镇的法人代表，负责乡镇财政，乡镇财政主要来自税收，这些税收而来的财政收入的支出，大部分被教师和公务员的工资占去了，只有为数很少的活钱可供乡镇自由支配，乡镇长这个管财政的法人代表因此用权的空间并不很大。相对来说，总经理所管的钱是集体企业上交的利润与规费，这些钱的支出比财政支出灵活得多，正是这笔可以灵活支出，数量很多时候还超过乡镇财政支出的钱，使总经理在苏南的位置往往比乡镇长更为重要。总经理的权力更多要依赖于乡镇党委书记这个一把手的支持，因为农工商总公司的重大事情必须由乡镇集体决策。有了总经理的牵制，乡镇长在与乡镇党委书记的关系中，就自然处于劣势，敢与书记对峙的乡镇长，在苏南也不是没有，但的确极少。

　　1990年代末以来，苏南集体企业改制以后，农工商总公司取消了，总经理也就没有了。但以前乡镇集体企业的土地厂房设备等等的租金和从企业收取的各种规费还在，这些钱大都没有纳入到乡镇财政中，而是列入到农村经济服务中心管理的单独帐户，由乡镇安排一个管工业的副书记代理以前总经理的位置。这个管工业的副书记因为掌握着每年不菲的现金支配权，而重权在握，但这个副书记在与书记的关系中远不如以前总经理与书记的关系，其核心不是副书记的副，而是书记可以在分工中安排由哪个副书记来握有管工业也就是代理以前总经理位置的重权。集体企业的改制不仅没有削弱，反而是加强了乡镇党委书记在乡镇中一把手的地位。

　　苏南和温州都是经济比较发达的地区。发达的经济和与此相关的繁忙政务以及与此相关的对制度负责的意识，使乡镇一级党政开始出现功能分化，功能分化带来结构分化，即是党政各负其责，书记办公会与镇长办公会各尽其职，这种各负其责的制度，使政府可能拥有实际的权力，包括财权，而使党委仅仅拥有一些不着边际的虚权，这进一步增加了镇长摆脱书记这个一把手的控制，建立与书记对峙的独立决策的空间。苏南与温州的不同是在镇长传统制度权力（法人代表及财政权力）以外还有一块与集体经济有关的巨大财权，这笔财权使书记在处理与乡镇长的关系时底气十足，他们因此从来没有镇长挑战自己的压力。温州乡镇所有财权都归于财政，乡镇党委书记这个名义上的一把手因为没有财权，在处理与乡镇长关系时，总是焦燥不安地盯着乡镇长的脸色。温州乡镇党委书记说，党政关系要想好，就得是一男一女，或一老一少来配对，不然党政关系就会紧张。对于温州来说，乡镇一级的党政关系，体制性的办法似乎是没有出路的。

　　苏北和苏中的情况还是不错。因为经济总量比较小，经济事务以及由此衍生的各种政务比较少，乡镇党委书记就有可能通过传统的而不是现行地方政府组织法的办法，来解决好党政关系难题。比较少的政务使党政联席会议运作自如，比较少的经济活动也减少了人们对契约因此对制度的期待与重视。乡镇长的确是乡镇的法人代表，但乡镇党委书记历来都是乡镇的一把手。在法人代表与一把手之间，对制度（地方政府组织法等）负责的温州，感受到了其中的矛盾，就出现了紧张不安。而在苏中和苏北，传统显然占有着更多的份量，法人代表与一把手的关系也就似乎没有这种紧张。

　　今天中国的大部分乡镇都如苏中和苏北，传统在决定乡镇党政关系中占据着决定性地位，这个时候，书记镇长的紧张关系不会太多，书记仍然可以决定性地支配乡镇的事务。但在那些经济事务越来越多，人们从而乡镇长们越来越被期待对制度负责任的时候，这些乡镇的党政关系就会变得越来越糟。

　　乡镇党政关系与地方经济发展以及地方经济的性质都有关系。

　　 写于2002年8月17日。

三、条块关系

　　条块关系真是一个烦人的东西。曹锦清教授在华中师大的一次演讲中说，中国当前的行政体制是高度集权的、多层次的、条块分割的体制，这种体制已经严重制约了中国现代化的进程。

　　乡镇一级是中国的基层政权所在，在乡镇一级，条条块块都有。块当然是指乡镇政府，条即我们通常所说的“七站八所”，“所”的性质是政府机构，“站”的性质是行政性事业机构，名义上“站所”都由县和乡镇双重领导，但实际上到目前为止，“站所”大多属于县一级的派出机构，与乡镇构成了复杂的权力关系。只有当站所成为县级财政负担的时候，县一级才会将站所（主要是站）的领导权力放归乡镇。目前这些放归乡镇的机构主要是农口各站，如农技站、农机站、畜牧站、林业站、广播站、文化站和经管站。另外，企业办和计生办、综治办、民政办、司法所也一直由乡镇管理为主。这些机构大都是人员很多，创收无门而又无正当收费项目的机构，下放给乡镇管理，就需要由乡镇财政来养活这些机构和人员。前些年，农技站因为种子独家垄断销售和经管站管理着农村基金会，而被县一级控制在手上，而有些地方的广播站因为发展有线电视收费，成了一个好单位，而被县一级收回为双重领导机构。水利站以前也是放在乡镇管理的，现在水利站可以依照水法收取“基本水费”，获得足够的收入，而被县一级收回领导权。

　　在乡镇一级具有执法权和收费能力的站所（主要是所）则主要归县一级领导。例如税务所、派出所、工商所、土管所、规划所等。这些站所是当前乡镇一级面对的主要条条，权力很大，待遇又好，这些站所的人事权和工资都归县里负责，乡镇一级奈何不了这些站所。为了搞好与这些条条的关系，乡镇不得不想办法讨好这些站所的负责人，其最经常的办法是借慰问和补贴给这些站所送钱，有的乡镇还为这些站所的各种建设乃至购车掏钱。

　　财政所的归属比较特殊。一方面，一级政府一级财政，没有财政，乡镇政府的运作就大成问题。另一方面，财政所又是一个有钱的机构，县里舍不得放。在全国的大部分乡镇，财政所都属双重管理，即财政所人员的人事权和工资都由县级负责，受县一级领导，但财政所的业务必须适应乡镇政府的要求，为乡镇政府积极理财。因为双重领导，主要是受县级领导，有些乡镇长竟然要讨好财政所长，不能不说是个笑话。在少数乡镇，财政所放归乡镇领导，县一级仅仅是业务指导关系，因为归乡镇领导，财政所就比较听话，可以为乡镇领导操一些心。

　　设在乡镇一级的机构远不止以上所列的一些，其它如供电所、房管所、保险所、粮管所、邮电所等等，大部分已经企业化经营了。还有一些机构在有些乡镇有，另一些乡镇没有，也不再列出。

　　条块关系的历史在乡镇一级事实上是很清楚的。人民公社时期，乡镇一级党政合一，政社合一，除了农业上的少数几个站如农技站、农机站、畜牧站和文化广播站以外，少有其他站所，如果说有县级下派到人民公社的条的话，那至多就是设在公社管委会的助理，这些助理由公社领导，对上主要是业务关系。这种体制的核心是公社一级功能不分化，功能不分化导致结构不分化，结构不分化，后来引起极大麻烦的条块矛盾也就不存在。

　　撤社建乡之后，县乡关系被定位为复杂的条块关系，由县的职能部门在乡镇设置对口的机构，这样，乡镇一级首先是因为结构分化出“七站八所”，导致其功能的复杂化，面对这种错综复杂的功能关系，乡镇无所适从，处处受制，条块关系因此成为条块矛盾，也就成为今天乡镇体制改革的关键和难点。

　　但至少有相当部分乡镇的“条块矛盾”是虚假的矛盾。在吉林一个乡调查时，发现这个乡里的“七站八所”几乎没有，就是财政所也是内设在乡镇政府内的，独立设置的站所主要是派出所和林业站。因为“七站八所”不健全，乡镇机构就比较小，事情就比较好协调，条块矛盾化于无形。在温州调查时，发现温州很多山区乡镇根本不设县级派出机构，县级派出机构也不是按乡镇设置，而是按片区设置，边远山区乡镇最多安排一个工作人员（专管员）在那里办一办手续，以方便农民办事。我们调查的苍南县的一个海边渔乡，甚至连一个派出所特派员也没有，仅仅是每周派一个人到乡政府办一天户籍。或社会治安出了问题，片区派出所再派人来处理。这种按片区设置县级派出机构的做法在全国已比较普遍，主要是法院系统按片区设人民法庭和税务机关按片区设置税务分局。而事实上，在那些以农业为主的乡镇，根本就没有必要设立所有这些站所。调查的吉林和温州这些几乎不设“站所”的乡镇，反而社会秩序良好，条块矛盾没有，该做的什么事情都做好了。

　　条块关系成为问题的是那些经济已经发达起来的大镇。温州一些工业发达乡镇的负责人对当前条块关系的抱怨最多。因为是经济发达的大镇，县里各个机构都在镇上设了派出机构，所以站所众多。一旦有好处，所有站所都想去捞一把，一旦有责任，所有站所都会推御，站所有什么问题或站所闹出什么问题，又都会留给乡镇政府。这些发达乡镇的条块矛盾当属发展中的问题，可以理解。

　　不能理解那些以农业为主地区不分乡镇大小和产业性质，而盲目在所有乡镇设有同样的“站所”的做法。

　　 写于2002年8月19日

四、干群关系

　　近几年农村干群关系紧张是普遍的，造成干群关系紧张的原因大致有二，一是收粮派款，二是计划生育。收粮派款和计划生育是国家要求在农村的主要体现，干群矛盾的实质是国家与农民的矛盾，表现为执行国家任务的乡村干部与农民群众的矛盾。其中村干部与村民的矛盾以及乡镇政府在其中所起的作用在不同地区农村有不同表现，值得专门作些讨论。

　　依徐勇的说法，村干部有双重身份，一是村民的当家人，一是乡镇政府的代理人。作为当家人，村干部需要站在村民利益的立场说话办事想问题。作为代理人，村干部需要完成乡镇在村里的政务即收粮派款和计划生育任务。其实，村干部除了以上双重身份，还有一重身份，就是谋取自身利益。村干部也是人，他们有独立于以上双重身份的个人利益所在。正是村干部谋取独立利益的行为，复杂化了干群关系，并使干群关系的区域特征显示了出来。

　　计划生育作为国策，自1980年代以来即强制实行，这种强制实行的国策与农民生育观念的转变结合起来，在一些地区很快见到了效果，以至于在全国相当多数农村，计划生育已不成为问题，因为计划生育而造成的干群关系紧张让位于因为收粮派款所造成的干群关系紧张。因为收粮派款造成的干群关系紧张首先表现为村干部与村民关系的紧张。

　　在农村税费改革前，收粮派款一般由村干部向村民收取，村民“皇粮国税”意识普遍都有，但1990年代以来农民负担太重而负担不起，村民想方设法拒绝交粮或拖欠税费。中央知道农民负担过重，一再下发减轻农民负担的文件，这些文件精神通过报刊杂志和电视新闻很快为村民所知道，他们因此有了抵制乡村干部收粮派款的尚方宝剑。“皇粮国税”还是要交的，但不能有这么高，之所以现在收这么多钱粮，是乡村干部任意加重农民负担来为自己谋取好处，因此，农民不满的矛头对准着乡村两级。

　　乡村两级离农民近，他们的不良行为可以很好地为农民找到发泄不满的理由。到目前为止，“收粮派款”还离不开村干部，村干部不是国家干部，他们生活在村庄中，他们不愿意得罪村民去收那些村民不愿交的粮款。乡镇一级是基层政权所在，作为国家干部的乡镇干部必须完成收粮派款的任务，他们为了让村干部愿意去收那些农民不愿交的粮款，就需要给村干部一些压力，先是行政上的压力，比如对完不成收款任务的村干部进行批评乃至免职。再给村干部以私人感情上的压力，让村干部看在某个乡镇干部的面子上去收钱。当这种行政压力和感情压力都失去作用时，乡镇干部通过两种新的办法来让村干部为完成收粮派款任务而努力，其一是让那些地痞式人物出任村干部，这些人不怕得罪村民，也不太顾及村庄舆论的压力，而敢于向村民收取税费。其二是给村干部一些特别的好处，让村干部在收款造成村民不满的损失中获得经济的补偿。比如将收上来的税费按一定比例作为村干部的奖金，允许村干部在上级下达任务以外加收一些款项，对村干部的贪污和吃喝行为睁一只眼闭一只眼。尤其是那些地痞式人物当村干部后，他们几乎是迫不及待地来向村民收取超过上级安排的税费任务了。

　　地痞式村干部的吃喝贪占成为村民解释自己负担过重的首要理由，若村庄组织能力还有，村庄社会关联未完全解体，就会有一些村民联合起来上访，这种上访到了乡镇，乡镇装模作样到村里作些调查，然后不了了之。村民不满。而越级上访到县市。若县市仍然不解决，而村民又足够有组织起来的能力，他们会进一步找到省甚至中央，或者“焦点访谈”与新闻媒体。这样的上访起到作用，上级到村里调查，村干部加重农民负担的行为和吃喝贪占的问题暴露出来，因此职务被免。那些上访成功的村民成为村里的英雄，他们被任命或选举为村干部。这些被任命或选举为村干部的上访英雄也食人间烟火，他们当上村干部后也不会仅仅工作而不拿报酬，他们也希望有更多的与他们工作难度相一致的报酬。收粮派款的事情他们还得去做，农民负担并未从根本上减轻，村民依然不满。他们因此也需要有与村民对他们不满意所造成精神损失相应的经济补偿，乡镇仍然关注于村干部完成收粮派款的任务，而对村干部想得到额外好处睁一只眼闭一只眼。这些上访英雄终于有一日忍不住向村民多收一些钱来提高自己过低的报酬。而那些被他们上访告下去的村干部仍然在村里，他们不是傻瓜，他们也会去上访。最终，这个村的工作就开展不起来，钱粮就收不上去，村级组织就瘫痪掉了。

　　以上因为村干部加重农民负担造成干群关系紧张以至于村级组织瘫痪的例子，在安徽阜阳十分普遍。从报纸上的报道看，河南农村村级组织瘫痪的过程与之十分相似。这类村庄中，一方面是农民还可以组织起来上访，小群体的行动能力是存在的，一方面是村庄强社会关联已经解体，村干部为了个人利益而不惜破坏与村民生存相依的关系。在这一类村庄，当前进行的农村税费改革会有效果，因为税费改革将国家向农民收取钱粮的项目极大地简化了，这种简化使乡村两级不再有浑水摸鱼加重农民负担的空间，或者说，税费改革使村民很容易知道自己应该交多少税，乡村干部在应交税以外的摊派，村民可以一眼看破，这些可以在小群体内组织起来行动的村民群体很快向上级报告说乡村两级加重了农民负担。乡村两级也知道村民会上访告他们明目张胆的摊派，他们因此不敢在农民应缴税以外加重农民负担。

　　但是，有些地方的农民甚至已经不再存在小群体内组织起来的行动能力，在这样的农村，乡村干部在税费改革后，仍然敢于明目张胆地加重农民负担，这样农村的税费改革会成功吗？农村干群关系会得到缓解吗？

　　写于2002年5月25日

五、乡镇财政

　　乡镇财政是当前乡村治理的核心问题之一，按照一级政府一级财政的原则，1980年撤社建乡之后，普遍建立了乡镇财政。建立乡镇财政的初衷是调动乡镇政府理财积极性，一是积极增收，二是尽量节支，财政的增收节支，为整个社会创造活力。

　　然而，乡镇财政的实践却与此相距甚远。具体来说，乡镇财政体制是由县市一级决定，一般“一定三年，包死基数，超收分成，缺额不补”。包死基数是指在财政收入基数以下的所有收入全额留成，对超过基数的财政收入进行分成，乡镇因此希望基数小留成多。在具体决定财政收入基数和超收分成比重时，县市必须照配到各个乡镇的历史，对于基础比较差的乡镇，基数就定得比较小，超收分成部分的留成比重就比较高，对于基础比较好的乡镇，基数就定得比较大，超收留成比重也低一些。在决定基数和留成比重时，县市名义上会与乡镇谈判，达成一个共同的协议。但这种谈判，乡镇并无独立的谈判权，而仅权是向县市示好说明本乡镇的困难，以获得县市的同情与照顾。这种谈判最有效的办法是搞好与县市领导以及县市财政局负责人的关系，因为最后决定权在县市。这个意义上，乡镇没有谁敢得罪县市财政局。

　　既然基数和留成都是三年一变的，乡镇一级增加财政收入的积极性理论上就会大打折扣，因为前三年财政收入增加得快，在后三年的新财政体制中，财政基数就会提高，超收留成比例就会减少。温州一个乡镇党委书记就说，他们每年财政收入的增长速度都保持在10%左右，市一级也是如此，本来财政收入可以增长得更快一些，但没有这个必要。财政收入增长得慢一点，企业和农民负担就轻一点，负担一轻，企业就发展得快，财政收入增长的空间就更大。他还说，如果对企业的收税统统管得严实得不得了，企业发展的优势就少，企业因而发展不起来，企业发展不起来，财政收入增长的空间也就没有。每年只是保持一个适度的财政收入增长速度，而经济增长速度高过这个速度，财政增收空间就会越来越大，这个越来越大的财政增收空间总是不被用尽，这样就可以在与上级谈判财政体制的包死基数中和财政留成中处于有利位置，并且会越来越有利。

　　在温州这样的发达地区，财政分成体制使地方政府只有比较小的财政增收的积极性，地方倾向于少收税，这是发达地区发达的结果，也是发达地区进一步发达的原因。这一点在乡镇、县市、地市乃至省市各级，情况都是一个样。比较同一层面发达地区与欠发达地区的经济总量与税收的比重，就会发现，越是欠发达地区，同等经济总量所承担的税收越重，税收越重，企业的产品就越没有竞争力，外面的资金就越是进不来，内部的资金也会逃掉。欠发达地区因此经济总量是越来越下降，税收最终必然跟着下降。表现出来的发达地区每年财政收入以10%的比例在增长，欠发达地区财政收入的年增长率只有5%，似乎发达地区的税收增加得快，欠发达地区经济承担的税收少，欠发达地区的经济因此讨了大好。素不知，发达地区每年经济总量在以30%的速度增长，而欠发达地区经济总量的增长速度是在下降，有些地区是负增长。这就使得发达地区的经济进入良性循环，越来越好，而欠发达地区经济陷入恶性循环，越来越糟。这也是西方强国之所以强，发展中国家却总是发展不起来的原因，也是中国沿海越来越发达，中西部越来越不发达的原因。这种马太效应，并不是自然的结果，而是我们当前的财政税收体制人为制造出来的。国际上的原因则是经济全球化中按国际规则办事的后果。

　　在那些以农业为主的欠发达的中西部地区，财政收入体制也只有较小的调动乡镇理财的积极性。从财政增收的角度，因为欠发达，工商企业是很少的，乡镇为了财政增收，必须想出多种办法将所有可以收起来的税收都收起来，这样一来，乡镇工商企业的产品就缺乏与发达地区低税收产品的竞争力，从而迟早要在市场竞争中败下阵来。只有那些纯粹资源型或高污染的企业可以在这些欠发达的中西部地区勉强扎根。欠发达地区乡镇财政增收的另一个渠道是向农民收钱，之所以中西部地区农民负担屡减不轻，其核心就是乡镇财政短缺，从工商业中收不到钱，每年递增的财政支出没有办法应对而不得已的办法。欠发达地区为了财政增收，还会想出建设“财源基地”强迫农民调整产业结构以多收特产税的损招。之所以中西部地区农村一再出现地方政府强迫农民调整产业结构，除了自上而下行政命令的习惯未改以外，地方政府指望农民种植粮食以外的作物可以多收税，是一个重要原因。想多收税而强迫在农民调整产业结构，这样还可能做得出好事？

　　招商引资似乎是调动地方政府财政增收积极性的一个重要后果。不过，招商引资即使成功，其对乡镇财政收入增长的好处也得三年之后。三年是乡镇的一个任期，当前全国乡镇主要负责人（书记和乡镇长）的平均任期不足三年，谁愿望为三年以后财政收入的增加而去做那些辛苦得不得了的招商引资工作？之所以当前招商引资风行全国，不是因为地方政府调动了增加财政收入的积极性，而是因为另外一个外在的压力所致，这个外在压力来自自上而下强有力的行政体制，上级给下级分配招商引资指标，并将此作为考核各级官员的主要政绩，谁还不会有招商引资的压力？因此，之所以一些地方乡镇一级有强大的招商引资积极性，不是因为增加乡镇财政收入的内在冲动，而是迫于自上而下下达的完成任务的外在压力。招商引资与调动地方政府增收积极性无关。

　　再来看节支的情况。节支的积极性来自有节支的空间，就是说，在财政体制的安排中，乡镇一级有决定财政如何支出的决定权。前些年，乡镇一级财政支出的决定权相对较大，但随之出现的是教师工资长期被拖欠，应该支出的财政资金未能支出，不应支出的财政资金到处都支。就是在1990年中后期的中西部地区，一方面教师工资被拖欠，一方面乡镇建办公楼，买小车的支出却很多。中部地区乡镇一级无论多么小的一个乡镇，书记镇长一人一辆专车的情况相当地普遍。为了维持高额的办公费开支（专车支出、招待费支出等），乡镇克扣教育资金，农林水利资金，文化广播资金，已是公开的秘密。不仅如此，乡镇还到处借债务，现在一个乡镇欠债数千万元，是很正常的事情。因为乡镇财政该支不支，不该开支的却到处开支的问题实在严重，自上而下不得不收回乡镇财政支出的权限，先是普遍将教师工资收回县市一级，再是一些地方将公务员工资由县市直达。接下来还会由县市直接下拔乡镇的农林水资金，教育资金，由县市规定乡镇小车使用权限，招待办公费的上限等。逐步取消乡镇财政开支的决定权。乡镇财政节支的积极性事实上也不存在了，因为节支的空间没有了。

　　换句话说，在中西部地区按一级政府一级财政原则实践的乡镇财政体制是相当地不成功的。造成这一后果的原因，与我们当前的财政分成体制不确定有关系，更与当前乡镇一级事实上不是一级完备政府有关系。所谓完备政府，是指乡镇除了一个高效率的乡镇行政以外，还应有一个强力的乡镇权力机构也就是真正发挥作用的乡镇人大的存在。当前中国乡镇一级人大绝大多数名存实亡，没有人大的监督，乡镇行政有决定财政开支的决定权的时候，就容易滥用权力。当前决定乡镇行政任免的权力来自县市，县市对乡镇行政因此具有监督能力，但县市与乡镇财政分成，各负其责，县市关心的首要问题是本级的财政困难能否向下级转移，至于下级财政负债累累，困难不堪，与县市有何关系？看一看与前中西部地区乡镇财政普遍负债累累的现状，我们不得不说，设立设立乡镇财政是一个并不成功的制度。

　　 写于2002年8月18日

六、招商引资

　　江苏省招商引资的疯狂程度，完全超出了我的预料。2002年夏天在江苏调查，从苏北到苏南，招商引资已成为市、县和乡镇政府唯一重要的工作，这种招商引资的大跃进令人担忧。苏中如皋市每月在报纸上公布各个乡镇招商引资的“实绩”，对于招商引资最差的乡镇负责人实行“未位淘汰”。为了招引资，到处外出找关系，谈优惠政策，有时一个镇刚好与投资人谈好条件，隔壁镇知道后，再过来给更为优惠的条件，从而将投资人抢过去。苏北的沐阳县不仅要求乡镇负责人负责招商引资，而且要求将招商引资任务分解到每一个拿财政工资的公务员和教师，分解到每一个设在镇上的站所，分解到每一个村，甚至在每年初就要求每个拿财政工资的公务员和教师每人交出数千元的保证金，不能完成招商引资任务的就被扣下。一些刚参加工作的年轻教师叫苦不迭，因为本来工资就不高，保证金一交，生活都有困难。至于在每个镇政府门口“百日招商引资竞赛”中“招商引资企业完成税收任务数”一栏，标明了乡镇为财政所困扰的急切心理。苏南的情况好得多了。昆山市邻近上海，招商引资效果极佳，一个仅有50多万人口的县级市，平均每天可以招来1000万美元以上的外资，创造1000万元人民币的财政收入。吴江市的情况差一些，但吴江市招商引资的决心并不小，乡镇主要领导的工作基本上就是到处打听有无投资人，如何做外商工作将他们招来投资。我刚好碰上一个第一期工程就要了100亩土地建厂房的台商来投资，镇里的书记镇长鞍前马后，甚至到苏州为这个台商选购住宅和购买私家车，为台商办体检手续（镇长说体检非得台商亲自出面，其他手续都由镇长代劳了）。这个台商在餐桌上大谈广东的投资环境不好，人文环境不好，尤其是到处都是臭水横流。吴江还不错，他因此正在将以前建在广东的企业搬到吴江这边来。与我一周调查的董磊明听到此话，不无担忧的说，不知什么时候这些台商和外商又会说吴江投资环境不好，到处臭水横流，而要搬到一个风景如画且可以再免税三年的新的地方去。

　　昆山和吴江都是苏州市的辖区，苏州是近年来引进外资成绩最好的地区，依靠大量引进的外资，苏州经济彻底上了台阶。2001年苏州GDP、财政收入在全国大中城市排到了第六位。以前苏州是苏南模式的代表，1990年代，集体企业改制后，苏南模式也就不存在了。现在通过招商引资，新的苏南模式似在形成。不过，在新的以引进外资为主的苏南模式替代旧的以集体企业为主的苏南模式时，却给苏南农民留下了阵疼。昆山有一个镇劳动管理所长对我们说，以前在乡镇企业工作的当地农民收入还是不错，每个月不仅可以有比较高的工资，还享受主要由企业交纳的社会保险，这些保险约占工资总额的30%。乡镇企业的制度比较规范，劳动条件也不错，虽然比国有企业差得多了，却比当前的外资企业与民营企业好不知多少倍。他对我们说，企业转制后，它们就不交社会保险了，而外资企业，尤其是台资和韩资企业，更是不愿交社会保险。不仅不交社会保险，还大幅度降低工资，延长劳动时间。他对我们说，有一个厂一个工人一个月的工作时间竟然超过了510小时，平均每天在17小时以上。这些企业还倾向招外地人而不要本地人到厂工作。外地人廉价好管理。农业一直是不赚钱的，现在到工厂做工也挣不了什么钱，因此，苏南农民的生活水平也好不到那里去。而以前我一直以为苏南农民富得流油，实在是幼稚得很。并且苏南农民的生活水平会越来越糟，正如城市的工人一样。

　　而且这些被优惠招来的外资还会再走，正如董磊明的担忧一样。吴江一个镇的干部对我们说，为了引来外资，土地都是以极低的价钱征来的，这些征来的地还可以作为抵押去银行贷款，这些抵押来的贷款作为企业的投入资金，这样，只要带来很少一点投资，就可以办很大一个企业的盘子，投资失败了，风险不归他们承担，而归了地方。外商投资的前三年免税后两年半税，免税期一满，外商就可以拍屁股走人。他说，有些乡镇招商引资，厂房由地方政府来建，外商免税期满后走人成本就更低，也更为容易。外商要走，有太多的地方收留，苏北沐阳县的一个镇委书记说，我们这里投资环境比苏南的优势，一是土地可以不要钱，征地款由财政来出，二是劳动力绝对便宜。当然环保方面也可以放得更松些。他说，从短期看招商，地方政府不仅赚不到钱，还要赔钱。他没有说的当然还有地方政府配合外商让打工的农民不要劳动的社会保险，保持更长的劳动时间和只拿可以维持生存的最低报酬。他等着三年免税期满之后向这些外商收税。他忽视了三年后外商可能会再走。

　　不止一个乡镇干部认为当前自上而下将招商引资作为考核地方政府政绩最重要指标的做法不理性。吴江一个乡镇干部说，招商引资本来应该全国一盘棋，地方政府的工作考核一是依据公务员标准，二是执行国家法律特别是税法和劳动法的状况。现在上面下指标要各地招商引资，最终得好处的是那些老板，尤其太便宜了那些国外的老板。他说当前这种做“极端成问题”。

　　这些乡镇干部的看法很对。只是为什么乡镇干部都可以看到的问题，我们的决策者却一直看不到呢？招商引资下指标的做法是1990年以来的普遍现象，由省到地市到县市到乡镇甚至到了村，这种做法之愚蠢，真的让人不可思议。通过考核各级政府招商引资指标来判断各级政府工作实绩，就不仅使得不同省、不同的地市、县市、乡镇以邻为壑，竞相给予优惠，从而形成一个巨大的外商占尽谈判优势的买方市场，在这个巨大买方市场中，代表中国人民利益的各级政府作为卖方，越来越不值钱，而外商作为买方，占尽了便宜和好外。

　　中国人民利益受到的损害还不止是作为卖方因为自己内部竞价出售，卖不出好的价钱，而且地方政府还会借口改善投资环境来建设若干与当地人民生活无关的工程，这些工程用的是当地人民的钱，服务的或拟服务的却是些外商。苏北沐阳本来是一个贫困县，为了改善投资环境，在城市建设上大手笔投资，几年时间几乎是造了一座新城，苏北的富林县也是几年造了一座新城。造新城当然要投资，投资来自那里？投资得向当地人民要。沐阳前些年农民负担之重就与此有关。还不够，就到处借债，沐阳随便一个乡镇就是大几千万元的债务，就与这种改善投资环境的城镇建设有关。旧城改造，财政没有钱，哪些本来住得好好的县城居民的房子被拆掉了，当然不可能得到足够的经济补偿，他们因此被赶到比过去住的更糟的地方去住。是的，新城是建了起来，这样的新城还与当地的人民有关吗？而这种造新城一类的改善投资环境的做法，不是今天中国从南到北的现实吗？近年全国严重的乡村债务，严重的地方政府的负债，不是正在窒息中国明天发展的空间与希望吗？

　　招商引资、招商引资，多少罪恶正在假汝之名而行。

　　写于2002年8月17日

七、小城镇建设

　　自从1980年代费孝通先生提出“小城镇大战略”以来，小城镇建设一直是学术界和政策部门关注的焦点问题之一，也是实践多有着笔的地方。费孝通考察的是江浙1980年代的小城镇，1980年代正是乡镇企业神话流行的年代，江浙因为具有早期的工商传统的地利和占据“卖方市场”的天时，依托小城镇发展出相当规模的乡镇企业，乡镇企业又做大了小城镇本身。依托小城镇来实现工业化，可以离土不离乡，可以以工补农，从而可以走出中国特色的工业化和现代化之路。在1980年代，由小城镇大战略到市管县镇管村体制，逐步形成了当前中国农村基层的管理模式。具体到现在，就是以前的县乡体制大量改为市镇体制，县多改为市，乡多改为镇，以至有些县市已经不再有乡，而全部改称为镇了。

　　之所以说是乡改称为镇，是因为在当前绝大多数地区，由乡改为镇，大多只有名称上的不同，并无实质区别，乡镇有同样的体制，做同样的事情。乡和镇也有不同，镇带有城镇性质，理论上有小城镇建设的任务。小城镇建设可以为工业提供规模效益和聚集效应，可以为工业化提供载体，可以为城镇人口提供安居环境。不仅在东部沿海的发达地区，而且在中西部农业型的地区，小城镇建设的景观到处都是，一栋栋楼房树立起来，一些公共设施建立起来，下水道通了，路灯装了，影剧院建了，菜市场修了，街道拓宽了，有线电视和无线电话也都有了。不过，没有改称为镇的乡也建设乡政府所在地的集市，也修街道也装路灯，也建影剧院，乡也不乡了。

　　小城镇建设当然是有好处的事情。小城镇不仅看起来比一般农村更有城市的味道，而且生活在其中比较方便，公共设施的利用率比较高，自来水和有线电视等容易安装到户。在那些乡镇企业较多的地方，正是小城镇为乡镇企业提供了较方便的场所，成为工业化的载体。集市贸易也容易与大市场联系起来，乡镇政府建在有规模的小城镇，行政起来也方便很多。

　　问题是，在当前乡镇一级，特别是中西部农村的乡镇一级，乡镇企业大多破产，通过小城镇建设来实现农村劳动力离土不离乡的希望越来越小，农村剩余劳动力目前要么在农村游手好闲，要么跑到遥远的东部发达地区或大中城市打工。这些到遥远地方打工的农村剩余劳动力没有离乡，因为他们在城市和沿海打工的收入不足以支撑他们在城市安居下来的费用，中国的工业化远快于城市化，在城市就业的大多数农村劳动力仍然得回到农村，打工收入成为农业收入的补充，农村仍然是他们离不开的地方。这样的离土不离乡，显然与小城镇建设一类的离土不离乡有本质的不同。

　　中西部小城镇不仅没有乡镇工业，而且没有象样的商业。传统农业和大宗农产品也不可能产生象样的商业。这样一来，中西部的小城镇便大多成为纯粹消费性的场所，无论从外貌上看这些场所多么象城市，有多少楼房、街道、公共设施，这些场所实质上也不过是一个乡镇政府加上一个农贸市场，而且这个农贸市场主要是满足乡镇政府为主体的乡镇自身消费者需要的规模很小、交易很少的内部市场。因此，这类中西部的小城镇只是消费性的小城镇，并不能生产什么财富出来，这样的小城镇越多，对中国现代化的压力就越大，对国家财政的要求就越强，对农民的索取就越狠。这样的小城镇建设，因为没有生产性的工商业，也只能向农民收取税费，农民不多的剩余转化为小城镇消费性的钢筋水泥建筑，本来应该用于农田水利基本建设的钱修了街道，未来可以通过村庄建设为生产的农民提供安居环境的资源被抽取变成镇上一排排住宅楼。村庄破败起来，农田水利长年失修。

　　在1980年代确定发展小城镇战略时，以为有了小城镇就不愁没有乡镇企业。今天看来这种观点想当然的成份是多了些。当前乡镇企业在中西部的大规模破产不仅是现时态的，而且是将来时的，资本向产生利润的地方集聚，在1980年代全国市场的支撑下，沿海一些地区的乡镇企业成功地发展起来。进入1990年代，全国市场被瓜分一空。海外市场很大，不过乡镇企业拓展海外市场的能力肯定很糟，在越来越激烈的竞争中，即使没有海外资本的进入，中西部地区乡镇企业对已成规模的东部发达地区具有雄厚实力的企业集团，已没有市场竞争力，只是在那些运输不便的或资源性的商品生产中，中西部乡镇企业还有一点生存的空间。换句话说，当前中西部农村不仅“村村点火户户冒烟”的工业化没有了空间，而且绝大多数小城镇发展工商业的空间也没有了。硬要进行小城镇建设，就是投资于消费性的小城镇建设，这种建设因为没有经济收益而不能为继，表面上的繁华不能阻止将来的必然衰退。

　　在中西部农村调查，到处是招商引资的热情，乡镇一级也不能免，因为上级安排了乡镇招商引资的任务。招商引资是必然的，因为上级要求各个乡镇将小城镇建设的象样，并用有无“政绩”来予评价。小城镇建设的有个样子，就是载了梧桐树，也就要去引凤凰过来。也只有来了凤凰，种下梧桐树才能有收益才可以维持下去。但宏观层面为中西部小城镇提供的空间太小，迟早大部分种下的梧桐树不会有收益，梧桐树会干枯而死。

　　梧桐树因为引不来凤凰而干枯死去也合乎中西将来的实际。一个县有10多个乡镇，每个乡镇都进行小城镇建设，所有农民都转移出来成为镇里的居民，每个镇也只有数万人。若一个60万人的县，重点建设3个小城镇，每个小城镇按20万人的规模进行设计，就可以将所有农村人口转移进入本县的城市。而事实上，中西部农村人口的相当部分还会转入东部发达地区和大中城市。这样，化了很多功夫在每一个乡镇建设的小城镇就没有什么意义，没有人来往，那些冷灰色的水泥建筑仅仅是将本来可以耕种的农田变得不能再作农业用途，而废弃在那里。

　　当前全国小城镇建设的热情因为严重的乡村债务而稍为降低。但全国小城镇建设的冲动仍然强烈。五通一平，招商引资在有些地方是有意义的，若在全国推展，就显得可笑。不仅可笑，而且可悲。

　　必须快速改变当前改乡为镇，小城镇建设遍地开花的状况，将大部农村有限资源投入到农田基本建设和村庄建设这些生产性的建设中，而不是投入到小城镇这个消费性的建设中。

　　写于2002年5月5日

八、村干部的报酬

　　当前学术界似乎遵循“君子不言利”的教导，在研究村民自治时，不大关心村干部和组干部的报酬。我开始也不关心这个问题，只是在农村调查时，经常有村干部特别是村支书和村主任说整日为村里奔忙家里农活顾不上却几年未拿到报酬。又听一些地方的村民说村干部吃喝贪占一年吃掉五、六万元。我想现在不比过去，市场经济了，村干部干工作当然要有报酬，不然谁干？但村干部也实在不应该浪费，用吃喝贪占的办法为自己涨工资。

　　解决村干部吃喝贪占的最好办法，不是强化上级的监督和规范村级财务，而是实行村民自治。村民自治实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不仅村干部由村民选举产生，而且选举产生的村干部在村务决策和管理上都受到村民的监督，这样就可以选那些愿为村民办事，有办事能力且人品很好的人当村干部，这些村干部受村民的监督，按村民的意愿将与全村村民利益密切相关的村务办好。这当然是很理想的事情。

　　理想的事情只是在村里讲。对于乡镇来说，乡镇最担心的是村干部只顾村务不管政务。特别是在当前农民负担较重，乡村关系较为紧张的背景下，没有村干部的协助，乡镇要在村一级办成事情的难度太大。乡镇在刚开始村委会选举时，着实为村民选出来的村干部会不会听乡镇的话着急，村委会选举前乡镇如临大敌，组成各种选举领导小组，到村里指导有时就是控制和操纵选举，以将乡镇满意的人选上来。

　　乡镇操纵村委会选举的办法后来由于国家不断强化村民自治的努力和村庄内部矛盾的激发，而越来越不能起到作用。乡镇转而控制村干部的报酬。《村委会组织法》规定“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”。这个适当补贴，就是我们所要讨论的村干部的报酬，有些地方也称为村干部的工资。

　　无论叫补贴、报酬还是工资，本来在实行村民自治的情况下，应该由村民会议或村民代表会议讨论决定，但既因为传统以来村干部报酬由乡镇决定所致，也因为当前村民自治发展不够，很多村庄还是村干部治理的实际，而大多继续由乡镇控制着村干部报酬的数量与结构。换句话说，虽然村干部的报酬是由村庄“三提”（公积金、公益金、管理费）支出的，但只有经过乡镇批准的报酬支出，才是合法的支出，否则可以视为贪污。乡镇可以查处贪污的村干部。

　　由乡镇决定发放报酬的数量与结构，乡镇的事情就好办了。先与村干部签上一纸责任状，然后依据完成责任状的情况来计算村干部实际应得报酬，这就是所谓 “村干部的结构报酬制度”。有了结构报酬制度，乡镇就有了控制村干部行为的法宝。当乡镇有求于村一级的事情不是很多的时候，乡镇的结构报酬制度可以做得平均一些。若乡镇有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有难度时，乡镇便将村干部应得报酬与其完成工作情况挂钩，有些村干部某项任务完成得不好，就得不到这项工作的结构报酬。村与村之间干部报酬的差距就拉开了。这种办法的效果很好。没有报酬谁当村干部？获得当村干部的报酬就要完成乡镇交办的任务，这个想得到报酬的村干部难道还有什么选择吗？

　　一旦可以通过调整村干部报酬的数量和结构来控制村干部的行为，乡镇就不如以前那么关心村委会选举了。以前村委会选举前如临大敌的焦虑变成在选举现场怡然自得的心情。选上谁都一样，选上的人是村民公认的人，村民公认的人，办事更有合法性，更有群众基础，也就更有为乡镇办事的能力。只是如果村委会选举过于激烈以至于候选人的得票都不过半数，才让乡镇操心不得不再组织一次村委会选举。有的村组织了三次选举还选不出村干部，就真让乡镇有些烦恼。

　　这类烦恼的事情不会很多，一个乡镇多则一例，多数乡镇根本就没有发生过这类连续三次都选不出一个村干部的事情。真正的烦恼是村干部虽然愿意为乡镇办理政务，村民却不满意村干部只为乡镇办理政务尤其是收粮派款一类的政务。因此有很多村民拒交费税，村干部的工作越来越难。有时候这种工作的难度大到足以让村干部觉得仅得到乡镇确定的那点报酬并不合算。一些村干部辞职不干。乡镇也知道仅仅凭借村干部应得报酬不足以调动村干部为乡镇收粮派款的积极性。“水至清则无鱼”，乡镇默许村干部在正当的报酬以外得些好处。

　　得到正当报酬以外好处的村干部逃不过村民的眼睛，村民的不满迅速增长。而在收粮派款中村干部与很多村民结的怨仇为这种不满的发泄提供了群众基础。不满的村民开始时是希望通过告状让乡镇查处村干部，乡镇知道村干部的问题，查处一个村干部，就打击一大片村干部。乡镇拖拖拉拉，村民失去通过乡镇将村干部告下来的信心。一部分村民试图通过下次选举将这些被怀疑经济上有问题的村干部选下来，还有些村民则说“选谁都一样”，他们的意思是说，选上谁谁都会捞好处的，因此对村委会选举不感兴趣。村民自治因此失去发挥作用的空间。

　　村干部的报酬是一件小事情，尤其在与村民自治这类可以自下而上推动中国民主化进程的大事相比的时候。不过，这种小事情却可以从根本上决定村民自治的实际状况。不是一件抽象制度而是一些具体结构，决定着乡村治理的生态。由乡镇决定村干部报酬数量与结构的办法并不是没有合理性的，因为村民自治之初，村民没有动员起来，自主治村的村干部可能会发给自己过高的报酬。这也是“村帐乡管”合理性的一部分。问题是，在村民还未动员起来，村民自治还未发育到一定阶段时，实行“村帐乡管”和村干部报酬由乡镇来决定的做法，又妨害了村民自治本身的发展。村干部报酬由谁来决定这件小事在村民自治制度安排中，其实不小。

　　写于2001年11月17日

九、农民负担的机理

　　自从1980年代末出现农民负担过重，中央开始采取措施减轻农民负担以来，中央先后下发20多个文件要求减轻农民负担。中央对农民负担的认识高度越来越高，采取的措施越来越具体也越来越严厉。然而，无可否认的是，至1990年代结束进入21世纪，农民负担越减越重，因为农民负担而积累的各种矛盾和深层次问题越来越多，农业基础地位和农村社会稳定都成为严重问题。从中央到地方，终于认识到试图在原有农民负担体制内通过一般性治标的办法来解决问题，是没有希望的。税费改革被推上前台。

　　那么，为什么在原有农民负担体制内无法解决农民负担问题呢？我们来看一看农民负担的机理。

　　农民负担就是农民实际承担的税费提留及出工出劳负担。农民负担可以分为合理负担和不合理负担，合理负担是指农民应该为国家无偿提供税收，承担与自己有关公共品分摊成本等。不合理负担是指那些超出农民实际承受能力且不符合中央政策的种种强迫农民出钱出物出工的负担。中央减轻农民负担政策并不是说取消农民负担，而是不允许不合理的超出农民实际承受能力的负担。但是，因为两个方面的原因，中央减轻农民负担的政策常常得不到落实。第一，很难区分合理负担与不合理负担。第二，农民是分散的而乡村组织拥有几乎所有方面的优势资源，乡村组织有足够支使分散农民的能力。两方面原因的相互促成，减轻农民负担很容易就被基层组织化于无形。

　　具体地说，“上有政策，下有对策”，中央要求将农民负担的三提五统款控制在农民上年人均纯收入的5%以内，乡村两级就提高农民人均纯收入的统计数字；中央要求取消一些向农民收取的集资摊派，乡村两级就生成新的向农民摊派项目；中央要求控制税收和三提五统，乡村两级就多收共同生产费。这样，在整个1990年代，农民通过各种渠道特别是新闻媒体知道中央减轻农民负担的各种政策，却始终因为乡村组织多收超收而得不到减轻负担的实际好处。农民因此向上级反映乡村组织的不良行为，认为“中央政策很好，就是乡村组织不执行中央政策”，乡村两级1990年代成为农村矛盾的焦点，乡村干部也就成为农民负担的罪魁祸首。

　　乡村两级很委屈。一方面，乡村两级让农民出钱出工大都是完成自上而下安排的达标升级任务，另一方面，自上而下的政绩考评体制，使乡村两级有很强的向农民收钱收物以做出“政绩”的冲动。若乡村两级不是将收上来的钱物贪污掉，而是为农民办了些象样的事情，还真没有什么好说的。

　　换句话说，乡村两级尤其是乡镇一级，面临着双重选择：第一，严格按中央减轻农民负担政策办事，让农民满意，乡镇因此不会受到农民向上级告状，并因违反减轻农民负担政策而受到处罚的风险；第二，违反中央减轻农民负担的政策（因为农民负担合理与不合理的界限十分模糊，因此可以做得十分巧妙），多让农民出钱出工完成上级安排下来的财政任务、达标升级任务，并在此基础上做出其他乡镇未能做出的“政绩”。在目前“政绩”型考评体制下，这里的乡镇领导人无疑是一个有能力的应该得到提升的人。

　　当农民对负担十分敏感，且农民组织能力较强的时候，加重农民负担的风险很大，乡镇一级在是否加重农民负担上犹豫不定。有机会时，在政策边界不清的地方，试着加重一点负担，看农民的反应。有时候农民反应强烈，便将加重的一点负担减下去。大多数时候农民反应模糊，便将加重的负担固定下来。固定下来的负担越来越多，乡镇财政日子越来越好过，办事能力越来越强，便成为上级（县市）表扬的对象，也就成为其它乡镇不得不效仿和学习的榜样。

　　一些顾忌农民反应的乡镇受到越来越大的加重农民负担的压力，这个压力到一定程度，便顾不得农民的反应，开始是在边界模糊地带加重农民负担，后来发展到明显违反中央政策的负担也试着加重。农民不能容忍明目张胆违反中央减轻农民负担政策的乡镇行为，因此上访告状，上级下来查处乡镇加重农民负担的行为。

　　被查处的乡镇是那些加重农民负担最多的乡镇。那些也违反农民负担政策但并不是最严重的乡镇很难查处。“法不责众”，这些乡镇的农民上访告状，上级下来查处时敷衍塞责。农民不满，向更高级政府告状，更高级政府感觉到加重农民负担的情况已不能容忍，而查处那些典型也是最严重的加重农民负担的行为，媒体随之曝光。未被查处的乡镇松了一口气，原来有些乡镇的情况较我们更严重。农民叹了一口气，我们的负担还不算最重的。那些虽然违反了农民负担政策但未被查处乡镇的农民上访告状无果而终，乡镇便受到鼓励，而告状农民的信心受到打击。有些乡镇通过加重农民负担，完成了上级布置下来的达标升级任务，完成了财税上缴任务，发放了教师工资，有的还做出了“政绩”，而那些在加重农民负担中犹豫不决的乡镇不仅未做出“政绩”，而也未完成上级布置下来的各种任务，因此，加重农民负担的乡镇受到表扬和提拔，未加重农民负担的乡镇受到批评，上级对乡镇领导人的印象是“没有魄力”，“缺乏开拓精神”。“能者上庸者下”，这些在加重农民负担上犹豫不决乡镇领导人退出乡镇行政舞台。

　　刚开始越过政策界限加重农民负担时，乡镇一级只是希望可以完成上级布置下来的各种任务。而一旦加重农民负担可以超过政策界限且大多数乡镇都已越过这一界限时，一些乡镇便希望通过加重农民负担来办些事情。办事情不仅有政绩，而且可以为私人谋取好处，而办这些事情不是向上级要钱而是向农民收钱，上级没有理由不满意。而当所有乡镇都越过政策界限加重农民负担时，中央便无可奈何。中央一方面重申不允许违反中央关于减轻农民负担的政策，一方面着手对那些因为加重农民负担引起恶性事件特别是农民大规模上访闹事或死人事件的地方负责人进行处理。前一方面法不责众，后一方面让一些“点子低”的地方负责人倒了霉。

　　因此，中央以下各级政府强调，无论如何不能出现农民负担的恶性事件。因为农民负担出现恶性事件的，村、乡镇、县市乃至省级负责人受到处分，从省、县市、乡镇各级向下严令无论如何，不能因为农民负担出现恶性事件。

　　其结果，是否违反中央减轻农民负担政策的底线：不能出现恶性事件，掩盖了违反农民负担的各种行为，只要不出现恶性事件，违反农民负担政策的行为就不受到查处。

　　这样一来，中央制定的细致而严厉的减轻农民负担政策，变成了将农民负担推至农民可以承受的底线边上。只要农民还有承受能力，乡镇就不会停止。这就是当前农民负担越减越重的机理。

　　在加重农民负担之初，农民合理负担与不合理负担的边界十分重要。正是因为合理负担与不合理负担边界不清，使乡镇敢于违反中央减轻农民负担政策，将一些不合理负担加诸农民身上。但是，一旦农民不合理负担成为普遍现象时，合理负担与不合理负担的边界便没有意义。而假若不合理负担的出现具有必然性的话，则我们就不可能通过划清合理负担与不合理负担的边界来减轻农民负担。如前述农民负担机理分析，恰恰是当前行政体制决定了不合理负担的出现具有必然性，我们就无法通过划清合理负担与不合理负担的办法来减轻农民负担。

　　举例来说，从一开始，中央就强调农业特产税和屠宰税（以下称“两税”）应据实征收。但实际上，直至今天，大部分农村“两税”仍然是按户或田亩平摊的。按说“税”是很规范的，特别是屠宰税，农民没有杀猪，当然就不应该纳税，杀一头猪，也就应该纳一头猪的税。可是，我们在全国调查，几乎没有农村是据实征收屠宰税的，即使按“猪头”去征税，也远远超过应纳税额。在江西调查，杀一头猪要据实征收40多元屠宰税，远远超过了实际应纳税额（实际应纳10-12元），据实只是你是否杀了猪，而税额是上级分解下来的总额按猪头平摊。在湖北调查，不少村户平屠宰税上百元，有的农户未杀猪也得摊这么多税，这是按户头平摊的，离据实征收更远。

　　中央知不知道“两税”平摊？知道的，不然中央文件就不会一再强调“两税”要据实征收了。不仅中央知道，新闻调查和焦点访谈等媒体总是曝光一些地方猪头税变人头税，谁都知道了。谁都知道按人头平摊“两税”不对的事，却偏偏在全国大多数农村平摊了10余年，直到今天仍然如此，为什么？不是因为乡镇“两税”平摊违反中央减轻农民负担的事实不明显，而是“两税”平摊是全国农村的事实，“法不责众”，且“两税”平摊还未达至农民承受负担的底线。或者说“两税”平摊还未引起恶性案件，诸如农民闹事或出现死人的情况。有些“点子低”的乡镇出现了这种恶性事件，其负责人就要倒霉。在农民组织能力较强的地方，“两税”平摊容易引起群体性事件，如我们调查的江西某乡镇就因为屠宰税平摊引发数千农民闹事。但全国有组织的农民太少，发生恶性案件的机会要等到农民不堪重负到极限。

　　农村费改税的目的是为了将农民合理负担与不合理负担分清楚，乡镇只能征收农业税、农业特产税和两税附加，其它一律不准征收，农民也有权拒交。但是，以前中央也规定农民有权拒交一切不合理负担，并给每家每户发“农民负担卡”，写上可以拒交一切负担卡之外的不合理负担，而实际上全国大多数农民都交了负担卡以外的不合理负担，因为拒交不了。明明白白的屠宰税，按户平摊，不杀猪也得交，且交的税额远远超过杀一头猪所应纳的税，那么，我们有什么理由说费改税之后，乡镇就会不向农民收取税以外的费？有什么理由相信农民有能力拒绝乡镇超过规定的收费？又有什么理由相信费改税后中央就有能力查处乡镇一级大量的加重农民负担事件？

　　我们的意思是说，如何不改变农民负担加重的机理，税费改革只是治标之策，当然，这是最后的治标之策了。

十、积极行政功与过

　　农民负担过重的成因众说纷纭。较早时期，理论界和政策部门倾向认为是县乡村三级出于私利而加重农民负担，农民负担问题出在县乡村三级不良行为上面。后来有人统计县乡村三级收上来的税费还不够养人，其中仅教师工资一项就占了乡镇一级财政支出的70%以上，县级财政支出的50%以上，便倾向于认为县乡村三级加重农民负担与当前的财税体制有关。在“中央请客、地方买单”的情况下，县乡村不加重农民负担，实在没有办法完成中央请客的买单支出，诸如教师和公务员涨工资，自上而下“一票否决”的达标升级任务等等。因此认为“问题出在下面，根子却在上面”，县乡村三级加重农民负担实在是被“逼良为娼”。

　　以上说法各有道理，但未触及当前农民负担越减越重的主因。我们认为，造成当前农民负担过重的主因是县乡村三级的积极行政体制，如果不改变目前县乡村三级积极行政体制，即使给县乡村三级足够的财政收入，也会出现入不敷出，并加重农民负担至农民难以承受的底线的问题，而在加重农民负担的过程中，谋取私利也会成为当然。

　　所谓积极行政，是指政府在经济社会诸方面发挥超出一般政府职能的那种行政行为。积极行政的核心是积极政府，积极政府就是指在经济社会发展诸方面起主导作用的那种政府。积极政府是近代以来出现的现象。近代以前虽然存在专制政府，却没有积极政府，政府很少直接介入社会生活和经济发展之中。进入近代以后，随着资本主义的发展，国家配合资本的需要，为资本赚取利润提供对内对外的市场开拓。但这时候的国家（政府）仍然不直接参与经济社会具体事务，最好的政府是什么都不管的政府，所谓“政府是守夜人”即此谓也。到了现代社会，随着福利主义的资本主义和凯恩斯主义的兴起，国家在经济社会各方面深度介入，成为典型的积极政府。

　　不仅发达国家的政府越来越成为积极政府，而且发展中国家的政府也越来越成为积极政府。本质上说，发展中国家的现代化作为一种外发后生型现代化，需要由接受了现代意识的精英来推动整个国家的现代化进程，政府的职能必然是积极的职能。社会主义国家自苏联始，实行计划经济，由政府制定国民经济及社会发展规划，并按此执行，更是典型的积极政府行为。

　　积极政府缓和了发达国家的阶级矛盾，对于发展中国家来说，是构成了国家发展的基础条件。但在政府介入经济社会生活应该多深的问题上面存有争论。中国自改革开放以来的显著特点是中央向下放权让利，目的是调动地方政府在经济社会发展方面的积极性，措施是给地方政府一定的自主政策空间。这一招很灵，在改革开放的前10年时间，中央以下各级政府都积极行政，政府主导型经济发展，政府主动型民主发展，乃至政府主导型社会发展等等，成为中国特殊景观，也收到颇好效果。一些地方政府领导人高瞻远瞩，为地方经济超常规发展立下功勋。典型如苏南乡镇企业，温州个体私营企业，山东蔬菜产业，珠江三角洲外资企业的发展，都离不开地方政府领导人“抓住机遇”作出的主动积极决策。地方政府积极性的发挥，为中国1980年代经济腾飞提供了动力。

　　进入1990年代，理论界和政策部门感到分权让利的思路已不太适合中国的现实，一方面中央已无权可放，无利可让，另一方面放权让利引起中央财力和控制能力的不足。对于发展中国家来说，仅有地方政府的积极性，而没有一个具有积极行政能力的中央政府，就会出现国内经济社会发展中的混乱。“分税制”正是在这一背景下出台的。“分税制”大大提高了国家财政收入能力，同时又通过财政体制调动了地方政府的征税积极性，中央政府与地方政府两个积极性和两个积极政府都出来了。

　　中央与地方两个积极性和两个积极政府也存在问题，根本问题是不能解决既缺乏中央监督也缺乏民众监督的地方政府滥用积极性和滥积极行政的问题。各种“大跨度、超常规”的口号因此喊了出来，并成为几乎所有地方政府的行动指南。政府积极性严重脱离了当地实际，积极政府造成了严重后果。

　　回到乡镇一级，在1980年代，乡镇一级的积极性对于地方发展和中国经济奇迹的创造具有重要意义，尤其是被称为奇迹的乡镇企业的发展，离不开乡镇积极的有时是直接的支持。当时乡镇在经济社会方面的主动性或乡镇实行积极行政，有两大有利条件。

　　一是1980年代中国市场是卖方市场，愁产不愁销。乡镇企业生产的产品虽然质量较差，但价格相对国有企业的产品要低一些，在卖方市场的情况下，办企业很少不赚钱。而办乡镇企业离开当地政府在政策、资金、土地上的支持，也会十分困难。人们将“苏南模式”的运行方式概括为“政府推动型经济”，意即政府在农村经济发展中起着一个主导性的作用。政府推动型经济的核心是资源动员的行政性质。有些地方如温州地区在1980年代初即暗中允许私营企业的发展，在卖方市场的背景下，开办企业都赚了钱。在1980年代卖方市场的背景下，政府对乡镇企业以及私营企业的支持越多，办得越快，经济发展速度就越快，财政收入增长就越快。正是因为1980年代卖方市场的背景，为乡镇积极行政提供了良性发展的空间。

　　二是1980年代虽然已有经济贪污等经济领域的犯罪和凭借手中行政权力收受好处的行为，但当时全国社会风气尚好，拜金主义尚不严重，无论是握有实权的行政官员还是掌握经济的企业领导，在经济上贪污腐败的情况并不普遍。既缺乏贪污的胆量，也没有贪污的思想基础。正是因为1980年代社会道德包括官员道德感尚在，对未来的信念较强，使得乡镇政府主导经济发展时，不是从一己之私来考虑举办企业和调整产业结构，而是真正从市场需要，从本地资源与资金等实际情况出发，举办事业。举办事业的良好出发点与卖方市场的背景结合起来，就制造了1980年代地方政府主导乡镇企业发展的奇迹。那时真是办什么事情都可以成功，没有办不到的事，只有想不到的事。

　　想不到的事情人们逐渐会想到。既然政府主导的经济发展良好，中央政府进一步调动地方政府的积极性，将财政“分灶吃饭”提为“分税制”，希望地方政府通过积极发展地方经济，增加地方财政收入，同时为国民经济的快速增长创造自下而上的速度。

　　积极行政在1990年代初在全国进一步铺开，“逼民致富”成为时髦，强迫农民调整产业结构受到自上而下的层层鼓励，消灭“空壳村”和乡镇企业第二次创业也提上议事日程。

　　不巧的是，当全国各级政府都积极行政，用政府力量来推动地方经济发展时，低水平的工业品大量泛滥，一个新名词进入国民包括地方官员的耳中：买方市场。大量乡镇企业发现生产的产品卖不出去，即使卖出去后也不能及时收回货款。不是乡镇企业，全国所有工业企业都出现了产品卖不出去，或卖出去后收不回货款的困境，三角债成为政府下大决心清理仍然一直理不清的麻烦。不仅工业产品，调整产业结构生产出来的农产品，真是调什么什么跌价，不是一般的跌价，而是成倍地将价格跌止成本之下。除了那些“人无我有，人有我优，人优我转”占尽先机的少数企业或地区成功地享受了地方政府在经济发展方面积极行政的好处外，绝大多数地区政府主导的经济发展是一塌糊涂。

　　积极行政的地方政府不只是在经济发展方面有着起主导作用的冲动，而且有着强烈的在社会发展诸方面起主导作用的冲动。曹锦清1996年在中原大地调查时见到地方政府为政绩工程劳民伤财的事情，我们调查时也到处见到。在1980年代乡镇企业超常规发展的时候，理论界和政策部门普遍相信“小城镇，大战略”，通过发展小城镇可以实现农民“离土不离乡”的就业和致富。在实际工作中，地方政府似乎认为“乡”不好听，纷纷将“乡”改为“镇”，以至于很多县下不再有“乡”了。镇与乡的不同，在于镇有城镇建设这一任务，城镇建设的初衷是为乡镇企业提供良好的外部条件，但我们在中部数省调查，乡镇一级乡镇企业几乎全部破产，小城镇基本上是一个纯消费性的小城镇，不仅不能实现农民的就业和致富，而且要向农民收很多钱（达标升级之一部分）来进行所谓小城镇建设，在乡镇政府驻地建一些毫无实际用途的消费设施，从而严重加重了农民负担。

　　1990年代不仅是买方市场的背景和乡镇企业的普遍破产，而且地方政府官员和产权模糊企业负责人敢于大肆贪污的年代。相对于1990年代地方官员的腐败，1980年代的地方官员就相当清廉。农村经济形势不景气动摇了地方政府和企业负责人对未来的信心，很多地方出现了地方政府借兴办公共工程和公益事业来贪得个人好处的问题。我们在农村调查时，听一些了解农村情况的人说，几乎所有乡村在兴办公共工程时都有猫腻。而每一任领导上任的第一件事照例是大兴土木，借贷资金也要建楼堂馆所。明眼人知道，只要大兴土木，就有高额回扣可得。在农村调查时，看到乡镇建有那么多劳民伤财却毫无实际用途的“政绩”工程时，除了乡镇负责人可以从工程中得到个人好处的解释，找不出稍有说服力的解释。

　　1990年代，在买方市场背景和地方政府负责人操守普遍出现问题的情况下，积极行政的后果，必然是乡镇财政入不敷出，加重农民负担的事件层出不穷，其结果，不仅是农民不堪重负者越来越多，而且乡村两级债务成为影响农村发展乃至农村稳定和农民安居的毒瘤。

　　也就是说，我们认为正是县乡村三级积极行政构成了1990年代中国农村问题的最大灾难，屡减不轻的农民负担的主因也是积极行政体制。目前积极行政的后果已通过沉重的农民负担、严重的乡村债务、大面积的土地抛荒，破坏了农民有序生活的基础，农民的基本生存条件正在逐步丧失。当农民因为积极行政而终于不得不普遍离村出走时，中国现代化的前途就堪忧了。

十一、合村并组要慎重

　　当前正在一些省市试行的农村税费改革在减轻农民负担的同时，也减少了村一级的收入。据典型调查，村级收入在税费改革后普遍减少1/3甚至1/2还多。为了应对村级收入减少后村级组织运转的困境，合村并组作为农村税费改革的配套措施被提了出来。

　　合村并组的直接目的是减少村组干部的人数从而减少用于村组干部报酬的支出。从实践来看，不少地方在农村税费改革后，将两村合并为一村，两组合并为一组，还有的地方取消了专职村民小组长一职而由村干部兼任村民小组长或不再设村民小组长一职。因为税费改革后农民负担有所减轻，村干部的工作难度大为下降，两村并为一村，村干部人数减少了一半，但村里的工作还可以继续做下去，说明合村并组是有效果的。

　　不过，合村并组在考虑节约村组干部报酬支出的同时，也有很多负面的后果。择其严重者有二：一是合村涉及到财产的合并和村组债权债务的合并。作为一级法人实体，当前村一级普遍存在严重的村级债务，不同村的债务情况大不相同，在合村的过程中如何作好村集体财产的分割，极其重要。根据制度经济学的说法，产权是形成的而不是规定的，村组合并再次中断了村一级产权的形成过程，村民对村这个法人实体的认可程度大大降低，这会从长远影响村一级的发展。

　　二是村民小组事实上不只是一个自上而下的行政建制，而且是一个真正的熟人社会，在这个熟人社会中，村民共享一种村落文化，共同参与人情往来。正是在村民小组这样一个层次中，村民获得了文化上和社会上的大部分规定和存在。因此，村民小组还自下而上构成了农村社会的基础。

　　合村并组在减少村组干部的同时，也会因为管理地域的扩大和管理人口的增多，而增加工作的难度。要保持村组干部在合村并组前的积极性，就要么增加村组干部的报酬，要么增加村组的其他管理成本。两者都需要支出，这个支出很快就会抵消因为村组干部人数减少所可以降低的村组干部报酬的支出。

　　即使合村并组可以大大降低村组干部的报酬支出，也必须考虑合村并组的其他损失。合村并组的目的很简单，就是为了减少村组开支，但为了这个简单的目的，而采取了损害构成农村社会基础和形成产权基础的办法，会得不偿失。

　　“合村并组”的预设以为村组都是些可以随意拆来并去的机械因子，没有认识到村民都是些活生生的人，村组都是有数十年甚至上百年历史的聚落。村民在一个村和一个组内进行着不同层次的活动。合村并组改变了村民已经习惯的各种资源的活动范围，不同的活动层次强拉在一起，不仅会增加村组的管理成本和村民的交往成本，而且会破坏当前本来就不多的村庄本土资源。在当前农村严峻的经济形势下面，这种不顾农村社会和产权基础的改革，大多会起到相反的作用。

　　用一句通俗的话来总结就是：任何事情都怕折腾，为了节约区区村组干部的报酬，而想出“合村并组”办法的人，至少是一个不了解农村实际情况的人。

　　2002年6月8日

十二、乡镇体制改革的方式

　　在当前农村特定经济社会形势下面，究竟应该如何定位乡镇职能，改革乡镇一级现有的弊病，亟待探索，也有着极大的探索空间。若在乡镇一级花费精力和时间进行适应当前农村形势的改革尝试，可能产生重大社会政治影响。乡镇一级的改革目前有两个不同的方向，一是以扩大乡镇民主为中心线索的方向；一是简化乡镇职能，减少乡镇干部，撤销乡镇政府，建立作为县政府派出机构——乡公所的方向。就理论界的讨论而言，这两个方向都有众多学者的理论支持。

　　就扩大乡镇民主来说，有两个可以选择的方案，一是试行乡镇长直选，二是强化乡镇人大建设。乡镇长直选的试验最早是1999年四川省步云乡直选乡长的试验，总的来讲，直选试验比较成功，在全国影响很大，海外有很多媒体报道。从高层来看，一部分人抱着试试看的态度，还有人明确反对。《法制日报》发表署名文章，认为直选乡长违反了宪法和地方政府组织法。

　　步云直选乡长试验之后，深圳大鹏镇在2000年搞了镇长直选的试验，影响也很大。大鹏镇镇长直选试验为了不违法，采取了变通的办法，具体地说，大鹏镇通过直选出一个唯一的镇长候选人，再由镇人大投票选举这一唯一的镇长候选人为镇长。还有人建议可以将直选出来的唯一镇长候选人由镇人大鼓掌通过即可。

　　在1999—2001年直选乡镇长的声音很高，理论界有很多人持赞成态度，认为由村一级直选到乡镇一级直选，将造成民主化进程的农村包围城市。也有很多反对的声音，认为乡镇长直选与当前农村的实际情况距离太大，搞不好会出现国家对农村控制能力的弱化。这些反对的理由还认为，扩大民主不一定非得由村到乡镇到县再到中央，是否民主，主要是在中央一级，与地方各级的关系不是很大，例如欧洲一些国家由中央任命地方政府官员，并不影响我们说这些国家是民主国家。一些台湾的学者也善意提醒大陆说目前困扰台湾的黑金政治，在很大程度上与乡镇长直选有关，目前台湾已将乡镇长直选制改为委派制。

　　强化乡镇人大建设的试验，目前全国还无有影响力的个案，但已有理论界人士与地方政府合作进行尝试。强化乡镇人大的功能，不仅有利于发展基层民主，而且有利于让乡镇兼顾当地农村实际，在对上负责的同时也对下负责。检讨当前乡村出现的严峻形势，起码有一部分原因与乡镇一级缺乏自下而上的监督有关。要强化乡镇人大的作用，可以考虑从以下方面着手：

　　第一，设立专职的人大主席和副主席，取消当前流行的由乡镇党委书记兼人大主席的做法。乡镇一级是基层政权所在，其范围较小，规模不大，乡镇党委政府高度兼职，重合的程度很高，乡镇党委一般都通过党委成员在乡镇政府中兼任镇长、副镇长，有效地实现了党对政府的领导，乡镇一级的决策大都是由乡镇党委作出的，因此，由乡镇党委书记兼任人大主席，事实上是让自己监督自己，其效果可想而知。且乡镇党委书记工作很忙，很少有时间来精心考虑人大的工作，而人大专职副主席的地位不高，在主持乡镇人大的日常工作中要发挥作用必然感到力不从心。

　　第二，建议延长乡镇人大的会期，将每年一次、一次一天会期改为每年一到二次、一次三天会期。会期太短，人大代表不能充分地参政议政，也不能真正有效地行使自己的权力，由此造成人大会议走过场的问题。三天会期中，可以要求乡镇正副镇长和一些主要职能部门的负责人就分管工作作述职报告，并由人大代表当场评议，不能通过的述职报告，必须限期整改，整改仍然通不过，必须撤职待岗。三天会期中，还应对政府工作报告和财政收支预算报告进行讨论表决，对一些重大决策进行讨论表决。

　　第三，乡镇人大的表决一律实行票决制，并且只允许在秘密投票间写票投票，不允许举手表决或鼓掌通过的形式。目前村委会选举秘密投票深入人心，几乎所有乡村干部和村民都认为秘密投票有利于表达真实意愿，有利于监督政府工作，也有利于强化乡镇政府的责任感。由村一级的票决到乡镇人大的票决，必将推动乡村民主的发展。当前乡村民主的发展，正在于诸如秘密投票这样一些技术性环节的落实到位。在民主大方向确定下来之后，技术性环节就成为关键所在。

　　第四，建议试行乡镇长和副乡镇长同时差额选举。由组织部门考察确定两位乡镇长候选人，并由他们在人大会议上发表演讲，由人大代表投票选举，过半者当选，落选的乡镇长候选人自动进入副乡镇长候选人，参加副乡镇长的差额选举。

　　总的来说，发挥乡镇人大作用应是今后发展农村基层民主的一个方向，也是监督约束乡镇政府的一个方向。在调查中发现，有的乡镇政府每年财政预算支出不足100万元，实际支出却超过200万元。乡镇主要负责人越来越多的成为走读干部，乡镇党委书记、乡镇长往往一人一辆专车。强化乡镇人大的作用，这些问题当可以自行消失。

　　就建立乡公所的试验来说，目前全国尚无试验，但理论界已有很多人论证乡公所的合理性，如温铁军研究员和徐勇教授都曾论证重建乡公所的合理性。

　　从理论上讲，乡公所特别适宜于当前乡镇一级职能简化、主要职能是协助收取税费和上传下达的农业型农村的实际。一般来讲，一级政府一级财政，政府的功能是通过积极理财为当地提供公共服务，发展地方经济。但从全国绝大多数乡镇的实际情况来看，乡镇政府实际功能已相当简化，不再具有一级独立政府的特征，也不应该具有一级政府的系列功能。据我们调查，县乡两级均认为，特别是在农业型乡镇，政府功能越简单，机构越少，就越好。乡村干部普遍认为，乡村两级目前70%以上精力是协助收税费，乡镇一级大部分站所成为收费养人的地方。若乡村两级不收税，人员还可以大大地减少。这说明撤销乡镇政府建立乡公所并不会影响乡镇一级传统的功能，却可以合并机构，减少人员，节省成本，从而较为有效地应对当前严峻的农村形势，为税费改革之后农村保持稳定提供组织基础。

　　从具体操作上看，可以先选一个拟撤并的乡镇作建立乡公所的试点。其具体办法如下：

　　第一，将乡镇政府、党委、人大、政协合并，不再设立人大，仅设人大、政协两个联络员。乡镇党委改为党总支，乡镇政府改为乡公所，设乡长一名，可以由乡党总支书记兼任，副乡长若干名。以下设若干职能办公室，每个副乡长兼一个职能办公室的主任。

　　第二，撤销乡镇财政所，将其职能一分为二，一部分并入乡公所，起会计作用；一部分并入税务部门，专门征收税费改革后的农业税，或将此职能与乡公所合并。

　　第三，将属于乡镇管辖的七站八所分为两类，一类是中介服务性的站所，逐步推向市场，一类为具有行政职能的站所，并入乡公所的职能办公室。

　　第四，由县直部门直管的设在乡镇的站所，一部分仍然县直部门直管，如税务、工商部门，一部分可以下放到乡公所，并入乡公所职能办公室。

　　如此大体可以完成建立乡公所的试验。

　　建立乡公所之后，乡镇一级不再有独立的财政收支预算，其财政收支预算全部纳入到县一级，乡公所作为县一级的派出机构，由县政府安排人事与财政，做到事权与财权的统一。如此一来，乡公所也容易与村委会建立指导与被指导的关系。

　　一般来讲，除少数具有工商业基础和发展成为中小城市潜力的乡镇以外，乡镇一级均可以改为乡公所，这对于理顺当前农村基层行政关系，简化乡镇职能，减少乡镇经费开支，减轻农民负担以及在乡镇一级做到人权、事权、财权的统一都大有益处。

摘自http://www.ccrs.org.cn