一、抛荒

　　在京山县曹武镇调查，刚坐下来，就有一中年农民气冲冲来找镇干部，问是谁包他们村。细问之下，他说村中一老党员三年前将土地抛荒外出打工，村里将抛荒田处理给他，今年外面打工形势不好，老党员回村想要回承包田，未与任何人商量就将田耕掉了。来找镇政府的中年农民也不含糊，第二天就下地耙田，老党员第三天撒肥，中年农民就准备插秧。事情僵持在那里，村组干部调解不了。这天两家吵架打了起来，因此跑到镇上找镇干部评理。中年农民想不通，说集体的土地又不是自家的菜园，想种就种，不想种就抛荒？未必是党员就可以搞特权？包村的镇党政办主任一脸无奈，说马上去处理这事。又对中年农民说事情不是他想的这么简单，劝他冷静下来，先回去等着。

　　事情的不简单是因为当前农村政策的不配套。一方面，中央明确规定赋予农民长期而稳定的土地使用权，第二轮土地承包后农民三十年的土地使用权不变，无论农民是否抛荒，承包给农户的土地使用权仍然归农户所有。另一方面，之所以农民不是将土地转包与人，或请人耕种，而是抛荒，是因为土地的收益太少，而土地承载的负担太高，转包与人要倒贴钱，请人耕种又不划算，不如抛荒在那里。问题是，一旦土地抛荒，上面按耕地面积下达的农业税费无处落实，村集体亏空不能避免，村组就不能不想办法将抛荒的土地处理给愿意耕种的农户。

　　在外出打工较为容易，种田亏本时，愿意接受处理田的农户不多，村组降低处理田所承担的税费。外出打工困难种田有些收益时，抛荒农户回村种自己的承包田，接受了处理田的农户不愿意退出来，矛盾就出来了。

　　因为近年农业形势不景气，加之水利设施长期失修，农业生产条件连年恶化，抛荒的农户越来越多，有些村半数耕地抛荒。以前述曹武镇为例，2000年全镇7万多亩耕地，抛荒竟有2.4万亩，占到全部耕地的1/3。抛荒越多，按耕地面积下达的税费负担就越要加到未抛荒耕地上去，种田农户的负担就越重，种田的农户就越少，由此形成恶性循环。有的村将抛荒田低价处理给种田的农户，谁都愿意种低价田，因此将承包地抛荒而去种抛荒田，结果，有些村组水利条件好的良田空着不种，水利条件不好的抛荒田争着种。

　　外出农户越多，抛荒面积越大，抛荒面积越大，处理抛荒越难。京山县处在江汉平原的边缘，土地肥沃，气候适宜，交通方便。当地农民不愿种田，四川和鄂西山区农户愿种。那些山区农民听说有地方竟然成十成百亩的土地空着不种，不可思议，而被抛荒搞得焦头乱额的乡村干部自然欢迎这些愿种田的山区农户。开始是自发的一些农户搬出山区来到平原种田，抛荒田因为有人种，税费就有了着落。来种田的山区农户十分满意，可以吃上白米饭，可以方便地与外面联系，有电，文化也丰富，世面见得也大。一传十，很多山区农户都有意搬来种田。将抛荒田包出去的乡村干部很高兴，只是觉得一户一户从山区搬来得太慢，而迫不急待组织到山区农村宣传优惠迁入政策。有些乡镇还专门用汽车将山区农民载来看一看是否说了实话，来看过如此多土地和如此方便交通的农户一波一波地往平原地区迁入。

　　外地迁入的农户越多，乡村处理抛荒就越容易，税费越能够落实，村集体因为欠收税费所留下的亏空就越少，村集体和村委会就越有不破产而存在下去的希望。当土地抛荒成为困扰乡村组织的大事时，动员山区农民到平原地区种田，于迁入地和迁出地农村，于迁入的山区农户和迁入的村集体，都是很好的事情。迁入的农户越来越多，在一些村委会，已占到总人口的1/3以上，有些村民小组除小组长以外，已全是迁入的山区农户，有些村民小组长已由外迁进来的农户担任，当选村里干部的外迁进来的农户也有。问已迁入的山区农户，他们感觉到生活得满意，似乎很能融入当地社会。外来迁入户之间也很团结。开始来的时候可能不是一个地方的人，也互不认识，但来了之后，初时的外地人感觉是他们之间最好的发展密切关系的理由。据说有一外地迁入户的子女被判刑，其他外地户竟相探望，可见关系密切之一斑。

　　这些外迁过来的农户已经将户籍迁入过来且已经形成了一定的势力，他们也习惯于当地的生活，子女也溶入到当地的学校教育，讲一口纯正的当地话了。这些外地迁入农户有足够的土地可以耕种，只要他们愿意，他们还可以耕种更多的抛荒地。

　　问题是土地使用权的归属。根据中央的政策，目前这些外地迁入户虽然事实上耕种着那些抛荒田，且已经有了当地的户籍，但这些抛荒田的使用权仍然归那些外出务工经商者所有，一旦这些外出务工经商的人回到村中，会发生什么样的问题呢？问乡镇负责人，他们说那时可能会有些问题。问村组干部，他们说顾不得那么多了。问外地迁入户，他们很困惑怎么会出现这种情况。国民经济紧缩的话，当然可能出现这种情况。

　　国民经济形势紧缩的时期，是木桶最短的板子决定木桶盛水能力的关键时期，宏观面上国家没有钱，城市和沿海打工的机会减少，外出务工经商农户需要回到村庄。当他们发现，事实上这个村庄现在已经回不去了的话，或他们竟未发现回去很难而回去了，谁可以来处理土地这个维持农民基本福利与生存权的权利归属？若此种因为土地使用权而发生争论的面积太大，是否会进一步加剧农村的不稳定从而影响本来就困难的全国经济社会形势？

写于2002年4月21日

二、村务公开

　　村务公开一度被当作解决村级财务管理等问题的钥匙，而在全国农村大力推进，1998年正式颁行的《村民委员会组织法》也用很大篇幅对村务公开的形式、内容作了规定。村务公开所谓“给群众一个明白，还干部一个清白”，对于防止干部黑箱操作，缓解农村干群关系方面，起了一些作用。

　　但从村务公开近年来的实践看，村务公开的效果与之前的预期有很大差距，很多地方形式上建立了村务公开栏，却并没有真正起到村务公开的作用，村里的情况村民仍然不清楚，黑箱操作仍然存在，村级财务仍然混乱。

　　村务公开要求将村中一些与村民利益密切相关的事务公开，公开的事项五花八门，特别是村级财务、计划生育、宅基地分配、救济物质分配等等。村务公开的形式多种多样，可以广播公开，可以会议公开，更多是通过村务公开栏公开。村务公开的程序大致是由村干部将村民感兴趣与村民利益相关的一些事情抄写在公开栏或口头公开，有些村在村务公开前，由村民理财小组对村级财务进行清理，然后公开。村务公开的时间，按规定一季度公开一次，有些村半年一次，还有些村在年底一次性公开。

　　相对来说，村委会的范围不大，村民对村里的事情大致了解，与村干部相互间都很熟悉，村里的事情一公开，村民心里就有了底，村民心中的正义与村干部的作为之间就划出了对与不对的界线。这样说来，村干部因为担心那些乱七八糟的事情被公开出来，而在处理村务时多一些公平，少一些不良行为，村务公开的效果应该很好。

　　问题也在这里。村干部知道村务公开会让那些对自己不利的信息和证据被村民知道，从而让自己的日子不好过，他便有选择地公开一些事情，所谓“该公开的不公开，不需要公开的都公开”，村民到村务公开栏看到的都是一些鸡毛蒜皮的小事，在村务公开栏上找不出自己想要的信息，因此对村务公开的兴趣降低，信心骤减，村干部不久也以村民无兴趣而减少村务公开的次数与项目，村务公开有名无实，最后形式也都不做了。

　　村委会的小范围，还让村民不是通过村务公开而是通过日常生活知道村里的那些不被公开的村务。村会计一家耕种两亩田，他每天早晨到集市上买肉回来喝酒，钱从何来？原来的村支书退下来后到镇上买了房子，他的两个女儿也用钱“买工作”出去了，他为什么可以不再种田？那一年修村办公楼，听包工头说其中问题很大。某一年村里的债务据说竟增加了十几二十万元。这些周边的困惑和传言，只是缺乏实在的证据。在平常的日子里，村民也都不愿意与村干部搞得太僵，得罪村干部对自己有啥好处？

　　村干部有些事情不能做得太过，尤其不能得罪“大社员”，不然，这些被得罪的人会公开向村干部说出村民的怀疑，要求清理村级财务。选举村委会是又一个让村民要求清理财务的好机会。有些村的村民说，不清理财务不参加选举，有些村在选举之后，新上任的村委会班子将前任的财务统统清理一遍，以免说不清的问题落到自己任上。村民明着不会得罪村干部，公开跳出来要求清理村组财务的人不会太多。但村民不愿意村组干部的行为损害了自己利益，他们写匿名信上访，要求上级组织查帐。有些匿名信写得证据清楚，一查就准。有一个乡镇经管站站长说，农民是很老实实在的人，他们上访说村组财务有问题，只要去查，没有没有问题的。

　　而恰恰是当前在村民要求查帐也就是要求村组财务公开的这个方面，会被乡镇和村干部百般阻挠，很少有认真去查村组帐目的情况。即使查帐，乡镇也会将查帐的人安排为自己的人，真正熟悉村里情况的本村村民反而不安排进来。这样查帐只是为了走走过场，应对村民对村组财务怀疑的压力，基本上没有将村组帐目全部摊到桌面上让村民来查的例子。

　　乡镇不愿意查村组的帐，大致有两个原因，一是乡镇一些人得到过村里的好处，这些好处不能说。二是村组干部即使经济上有些问题，也不能让村民查帐查出来。因为村级干部的经济问题乡镇一直知道，乡镇有时就是有意让村组干部在正当收入之外有些贪占挪用来调动他们为乡镇工作的积极性，水至清则无鱼，村组干部经济上有一点问题，乡镇就组织起来查处，打击了所有村组干部的积极性，乡镇如何可以依托村组干部这条腿呢？

　　有了乡镇的保护，村组干部的胆子就会更大一些，村民要求查帐查不出什么问题，甚至根本就不让去查，村务公开当然就更不能起什么作用。这样就可以理解为什么村务公开在实践中会效果不佳。

　　要想让村务公开有实效，就必须让村民有查帐的权力，指望通过村干部主动的村务公开来让村民发现其中存在的问题，并由此约束村组干部的不良行为，不如赋予村民随时查帐的权力，鼓励村民可以就他们怀疑的事情质询村干部，由此来约束村组干部可能的不良行为。质询的方式可以讨论，村民代表会议或其他形式都是可以的，临时选举或由村民代表推选出财务清理的代表也是可以的，问题的关键是要保证村民的主动权，而不是村组干部的主动权。村民知道什么地方有问题，村组干部当然也知道。村民会直接找到问题本身，三下二下解决掉。

　　核心的问题是，村务公开和村民查帐是两种不同的约束村组干部的办法，为了“给村民一个明白，还干部一个清白”，村务公开就要公开那些实质性的村民关心的内容，这些实质性内容村干部不愿意公开，因为其中一些有问题，村务公开在关键内容上含糊其辞。村务公开因此效果降低。为了让村务公开有效，上级越来越细致地规定村务公开的时间、内容、形式、程序，这些规定越细致，内容就越繁杂，村干部就越难应付，他们也就越有理由公开那些鸡毛蒜皮的小事，而“顾不上”公布村民关心的大事，村民不耐烦，上级和村组干部也不胜其烦，村务公开便走向反面。

　　保障村民查帐的权力是另一种约束村干部的办法，这种办法不是要求村干部将所有信息对村民公开，而是由村民来选择他们感兴趣、认为可能有问题的信息来查找，这种查找因为村委会范围不大，村民之间信息相通且利益相关，会相当有效。换句话说，村民查帐式权力可以通过有选择的信息查找来低成本约束村组干部，村组干部因为不清楚村民何时何事查找何种信息，而不能不在任何方面做得较好。

　　我们可将村务公开约束村组干部的办法叫做完全信息监督法，将保障村民查帐权力约束村干部的办法叫做选择信息监督法，则因为选择信息监督法将村干部和村民互动中的主动权置于村民一方，可以低成本约束村干部，解决当前农村干群之间矛盾的一部分。花大功夫去推动村干部公开村务，不如花些功夫保障村民的正当权益，特别是保障那些与村民切身利益相关的权益。

写于2002年4月21日

三、税费改革

　　农村税费改革被认为是减轻农民负担的根本措施，是缓和当前农村形势的迫切需要，是农村第三次革命。2002年3月，我们在湖北省税费改革试点的京山县作了一番调查，感到有以下几个问题需要注意：

　　第一，农民负担减了谁。税费改革的根本目的是减轻农民负担，负担减轻之后，农民缴上去的税费就要减少，上面的收入因此要减少。需要农民负担的上面主要有三级，即县乡村三级，从京山县税费改革之后的情况看，县乡两级的收入并未有大幅度减少，加上国家为税费改革下拨的财政转移支付经费，县乡收入还略有增加。农民负担减轻的部分主要减了村级收入。京山县在税费改革之前的三提（管理费、公益金、公积金）村平在5万元左右，改革后的两税附加（相当于“三提”）村平不足2.5万元。村级收入太少，不仅村组干部的报酬和村级正当开支没有保障，而且五保户的五保金也没有着落。

　　相对于县乡来说，村一级处于弱势，理所当然承担了改革的最大成本，然而，村一级又是最需要钱来运转的。有农民说我们当然希望减轻农民负担，只是减了村里收的钱，这种减负就没有意义。正如前些年减轻农民负担总是将共同生产费降低没有意义一样。村级收入少了，村集体要么负债，要么亏空，最终还是要由村民来还债。更糟糕的是，村平不足2.5万元的“两附加”，大多数村还没有得到，因为乡镇只在那些两税两附加全部收齐了的村，才返回村集体应得的两附加，未收齐的部分，就从村一级应得两附加中扣出。再好的村也会有一些天灾人祸或抗着不交的农户，这些人的钱收不上来，就成了村集体的亏空部分。这样下去，村一级即使目前不负债，不久也会负债累累，即使目前还有人愿意出来当村组干部，也终有一天无人再有当村组干部的兴趣与理由。这就将村级逼到了死角。

　　第二，税额如何定。税费改革的好处是将以前复杂的向农民的收税收费项目简化为两税两附加，并且两税两附加要根据耕地常产“据实征收”。根据现代税制的基本原则，无收入不纳税，两税两附加是以耕地实际的收成来计算税额的，因为土地收成统计比较麻烦，而按前五年统计年报常产的平均数来计算税费。现在税费改革实践中存在的问题是，统计年报的粮食常产的水份太大，以至于有些乡镇亩平常产超过1200公斤；实际耕地面积与国测耕地面积不符，在有些乡镇，上报耕地面积超出实际耕地面积达10%以上；每年每个地方都有农民抛荒的问题，抛荒田不应计税，因为没有收成，但实际运作中上级按村下达税额时，并未扣除抛荒田的面积。

　　乡镇在计算两税总额时，是按统计的粮食产量与国测面积来计算村级应纳税额的，这些常产和耕地面积与村级无关，但村级必须完成，不然就不仅没有两附加返还，而且要让村集体垫付税款。这些需要垫付的税款比如实际耕地面积较国测面积少的部分，抛荒的部分，以及因为各种原因拒交税费的部分。村一级为了完成上缴任务，不得不将亏空部分摊入种田农户，这样下来，有些农户实际承担的税额远远高于应该承担的税额，“据实征收，税随田走”的目的远未达到，农民负担加重的口子也已大开。

　　第三，税款谁来收。根据税费改革的制度设计，乡村干部不再向农民收取税费，改革后的两税两附加由财政部门（农税局）收取，具体到乡镇一级就是由乡镇财政所收取，因为农民剩余太少，一家一户收税难度太大，京山县试图扩大乡镇财政部门，做到一个村一个“财干”，由“财干”收税，乡村干部协助。

　　如果真的可以由财干来收税，乡村两级干部的工作难度会大大减少，干群矛盾也会缓和下来。乡村两级是很欢迎如此制度设计的。乡镇领导说，如果不收税，乡镇政府和村干部都可以再减少1/3以上。问题是，京山县在税费改革的当年，财政系统收取的农业两税两附加不足总数的1/5，且这不足1/5的部分还是在乡村两级大力协税的情况下收上来的，离开了乡村两级干部，“财干”到村里甚至找不到农户。京山县财政局的领导解释说，之所以会出现这种情况，是因为目前财政系统的人太少，不能达到一个村一个财干的要求，但京山县有些乡镇财政所的工作人员已经超过乡镇政府，的确不应再增加人员了。

　　造成财政系统收税困难的理由有以下三点：一是离开村干部，财干无力面对数百户农户收取税额很小的税款。财干走到村里，到了收税农户的前门，农户从后门走了。财干甚至没有办法面对农户。二是收税本身应与确定税额相一致，财干向农户直接征税，就需要由财干确定农户年收成状况、实际耕种土地面积，财干根本就没有能力完成如此繁杂的工作。三是当前土地集体所有、双层经营的体制，使村集体本身在确定农民税额上占有不可缺少的一分。举例来说，对于农民抛荒的土地，只有村集体才有权力处理，离开了村干部，税随田走，财干如何搞得清楚？

　　当前农村税费改革正在全国推开，试点面广，效果多少有一些，但一些具体的问题不认真研究解决，农村税费改革可能功亏一篑。在1990年代中期搞“普九”达标时，全国上下都强力呼吁和要求不惜代价将农村初中和小学建设好。“普九”态度和“普九”研究具有鲜明道德色彩。可惜的是，在全国相当部分农村，“普九”达标验收刚过，达标建成的学校就废弃无用，原因何在？因为计划生育，一个村一年只有4—5个小孩出生，村办小学根本就没有生源。没有生源这个常识所有人都知道，因为达标建设时，村里数年都只有几个小孩出生，但这个常识碰到道德化了的“普九”运动，谁也不敢说，说了也无人听。“普九”成了一大笑柄。

　　农村税费改革的推进是必须的，但若不对其中存在的方方面面的问题进行细致讨论，有时甚至无视常识，就可能不是农村的第三次革命，而是新一轮“普九”达标。

2002年4月22日

四、唱票评据

　　荆门市曾集镇委张书记给我介绍“唱票评据”的做法，深以为好，认为是一大创举。所谓“唱票评据”，就是在村组两级的财务管理中，分季度或分月召开村民代表会议，由村干部将本季度或本月村组开支票据公开唱票，由村民代表评论，凡是村民代表认为不合理的开支，一律不允许报销。这种办法不仅是最有效的村组财务公开，而且是村组事务的民主管理。“评据”的过程就是讨论村组开支及村组事务是否合理的过程。更为精巧的是，“唱票评据”很好地利用了村庄熟人社会和村组事务相对单纯的特点，只要村组干部将开支条据在村民代表面前一唱，村民代表就知道这个条据是否真实和合理。不真实不合理的条据，村组干部也不大敢拿出来唱，不然，即使村民代表通过了，也会传得满村风雨。村组开支还不规范，也很难规范，不规范的条据只要在村民代表会议上唱过，就可以报销，这正合乎村民自治的特点。“唱票评据”真是好透了。我很长时间这样想并一再向人推荐这种村级财务的管理办法。

　　有一次与长期从事农村财务管理的原马良镇经管站陈站长谈起“唱票评据”的事，恰好他目睹了荆门第一个“唱票评据”村的兴衰过程，给我讲来，让我再次体验了实践对制度的优先性。

　　早在1992年，马良镇王港村就搞“民主理财、唱票评据”。当时村一级由村主任财务一支笔，村支书不放心，坚持民主理财，即要求村主任签字的条据必须由村民代表公认，因此决定“唱票评据”。王港村的“唱票评据”不是在村民代表会议上，而是在村党员大会上，党员大会履行了村民代表会议的职能。民主理财小组的4个代表则由村民推选产生。4个理财代表分管“民主理财”4个字中的一个字，只有4个人同时汇在一起，才可以在村主任签字的条据上盖上“民主理财”，条据才可以拿到村党员大会唱票评据。这个办法刚开始的反响相当好，村民满意，乡镇也满意。但不到一年，各种矛盾都出来了。尤其是如何处理“合情不合理、合理不合法”的条据，党员们争执不下。每次争执，都会遗留下一些矛盾，争执的次数一多，矛盾就化解不了。对于一些“合情不合理”的条据，比如为争取贷款而向人送礼的钱，党员大会不同意报销，村干部很委屈，说好话，说狠话，最后还是报了。下次开会党员就觉得受了欺骗，没有兴趣争论是否应该报销，时间一长，党员会都不来参加。“唱票评据”自然就弱化了。

　　 “唱票评据”在王港村弱化下去的时候，这个办法被其它一些急于寻找解决农村财务管理混乱办法的乡镇所学习。然而，至今这一办法似乎并没有真正对农村财务管理起决定作用。

　　我以前对“村帐乡管”的做法很反对，认为实行村民自治，当然就应该由村民来决定村组财务收支与管理。况且村帐乡管问题的确很大。1990年代，荆门乡镇一级普遍建有农村合作基金会，与乡镇经管站是一套班子，两块牌子，乡镇经管站利用“村帐乡管”的权力，不仅强制村一级将帐放在经管站管理，而且要求村里的现金也代由乡镇管理，叫做“村财乡管”。经管站在管理村财时，还强迫村一级高息从自己手中借贷，以抵上交。最后，经管站管理的村帐村财一踏糊涂，村级债务也就是这几年恶性膨胀的。乡镇经管站的工作人员也不是不食人间烟火的人，他们掌握着村级财务的管理权，便有着自身腐败的空间。经常有村干部请经管站的工作人员到村里“官钓”，村干部还经常给经管站领导送礼，经管站长成了乡镇实力最大，最会摆阔的人。乡镇经管站在管理村帐村财时，并不能抑制村级财务管理的混乱。相反，经管站还要向村一级摊派各种费用，成为村财开支的负担。正是这种背景下，荆门市在2000年将“村帐乡管”改为“村帐乡审”，经管站仅仅半年或每季度到各个村将村组财务进行一次审计，没有了决定村级如何开支的权力。

　　村帐乡审与村帐乡管的不同还有，村帐放在村里而不放在乡镇经管站。村组财务帐目是在村里做的而不是如“村帐乡管”一样在经管站由专职会计人员做帐。近年来，荆门市村组干部变动濒繁，村会计的变动亦然。据沙洋县统计，全县共有会计人员400余人，五年以上任职经历的仅有50人，占10％多一点，一半以上只有不足2年的工作经历，很多村每年一换村会计。村会计是一项专业性很强的工作，频繁的村会计变动，使村级财务帐目很难做清，“包包帐”、“糊涂帐”现象难以避免，村级财务管理更显混乱，有时候帐都不知何处。如此情况下，村帐乡管起码还可以有个帐在那里，情况似乎会好一点。

　　“唱票评据”和“村帐乡管”都是一些制度。制度开始的时候是一些人的想法，这些想法有时是妥协的结果，有时是为了改进目前的制度。将这些想法在实际中进行试验，并形成关于想法的基本原则与模式就可以有一个制度的模样。一个制度好坏，最终要由实践来回答，但实践不是万能的且制度需要引导和改造实践，因此有对制度的理论讨论。有时是制度想象。“唱票评据”和“村帐乡管”这种制度，从理论上讲，都是或好或不好的制度。在实践中，情况却复杂得多。以为完美无缺的“唱票评据”制度在实践中竟会失败，而以为不合乎村民自治原则的“村帐乡管”，在实践中其实也不是一无是处，说明凡事好坏要经过实践检验。关于乡村治理再好的理论与制度，都需要与农村具体实际相结合，这个具体实际的一部分就是我们所说的“乡村社会性质”。必须将制度研究与农村社会区域性特点和农村实践结合起来。尤其是那些过于关注村民自治民主方面的研究更应该如此。

写于2001年11月20日

五、四荒拍卖

　　“四荒”拍卖可能是当前县乡政府文件中出现频率最高的词汇之一了。所谓四荒，是指农村的荒山、荒坡、荒湖、荒滩，这些山坡湖滩的所有者是村集体，但因为开发难度大，投资收益低，或产权主体不明引起收益分割难，而荒在那里，不产生什么收益。为了提高这些荒在那里的山坡湖滩的收益，通过拍卖，让一些人在有了明确的产权预期的情况下，将荒在那里的土地开发出来，产生出个人的也是集体和社会的收益。这种仅仅是通过明确产权即可以带来净收益的事情，是最好不过的事情了。

　　“四荒”拍卖一般程序是将那些荒在那里的土地或水面确定下来，定出一个底价，然后向社会公开拍卖。公开拍卖的是使用权，使用期的期限一般为二十年，二十年正是荒山种树可以产生收益的时间。“四荒”拍卖的得款归村集体。“四荒”买主可以是本村人，也可以是外地人，本村买主的优势是管理成本较低，问题是本村买主往往不愿出高价，一些地方便到社会上寻找买主，与招商引资走的是同一条路子。有些地方，村民和村干部都更愿意“四荒”的买主是外地人，起码是外村人，其中的好处是，外地人买了“四荒”，交钱积极，本村人买了四荒之后，使用是积极的，交钱却拖拖拉拉。外地人买“四荒”，好处或坏处都归他们，这就不会引起本村人之间的相互眼红。

　　无论如何，“四荒”拍卖是一件大事。首先是“四荒”面积一般较大，因为开发困难或地力较差，不很多的钱就可以得到大片的土地或水面的使用权，很多地方亩平年使用权的拍卖价格不超过10元人民币，价位之低可谓惊人。也只有较大面积的“四荒”才可以卖出一点钱来，有拿出来向社会公开拍卖的操作价值。其次，四荒拍卖极大地改变了农民的生活状况。以前“四荒”荒在那里，但并非对村民没有用处。荒山荒坡是农民拾柴放牛的好地方，荒湖其实也长鱼虾，有些村民靠在荒湖捞鱼拾蚌补贴家用。村集体的“四荒”与村民的日常生活关系很大。“四荒”拍卖之后，山坡被围了起来，农民不再允许在上面拾柴放牛，湖滩也有其主，捞鱼捕虾也不再可能。有次到一大片湖荡的村庄调查，以为这些祖祖辈辈以捕鱼为生的农民吃鱼应是很多的，谁知他们说自从湖荡被拍卖之后，他们就没有鱼吃了，以前补贴家用的捕鱼收入没有之后，种田维持温饱都变得困难起来。同样的，以前是农民用于喂牛的山坡被拍卖的后，农民竟在山边没有草场放牛。

　　经济学家从效率的角度很是主张将“四荒”拍卖出去，乡村两级也有这种拍卖出去的积极性。尤其近年来农村经济形势不景气，村级债务严重的时候，全国很多地方政府一再要求拍卖“四荒”用于还债。乡镇一级希望集体拍卖“四荒”之后将得到的钱交作税费，村干部则希望通过“四荒”的拍卖来缓解村集体经济的严重困难，维持村级正常运转。农村经济形势不景气强化了乡村两级拍卖“四荒”的积极性，而不景气的经济形势又使“四荒”卖不出好价钱，有钱的买主是这场拍卖“四荒”狂潮的得利者，乡镇两级也没有什么损失，多少得到了一些收益。受到损失的是农民，他们以前一直用于补贴生活或方便生产的那些身边的公地，转瞬间就与他们无关了，他们不再有理由去公地上占有原本属于自己的大自然赋予的资源。

　　开始只是拍卖真正的“四荒”，那些荒芜在那里的土地和水面。这些“四荒”拍卖所得收益远不足应对乡村经济困难的危机，一些地方便将那些正被村民使用着的有效率的土地收回来拍卖。有些地方出现了农民的土地抛荒，这些被抛荒的土地不同于“四荒”，因为这些土地具有很强的生产能力。村里为了获得当前的收益而将这些土地收起来拍卖掉。有些地方耕地挖了鱼塘，本来是每年交一次承包费的，村里为了解决当前村集体收入的严重亏空，以20年为期将鱼塘拍卖出去，这样就可以在本届村干部的任上获得未来20年鱼塘土地的承包收益。将水库水面的使用权卖出去。将成片的山林卖出去。将村果园场的收益权卖出去。总之，凡是可以卖出去的统统卖出去，卖的年限越长越好，卖的钱越多越好，卖得越彻底越好。

　　有些村因为有大量“四荒”或水库水面或村里的矿产资源，这些村就可以通过拍卖使用权来获得大量收益，这些村成为邻村妒嫉的对象。这些获得收益的村可以用拍卖得来的钱过上一段时间的富日子，但很快这些一次性得来的收入被用得干干净净。村里不再有可以拍卖的土地和水面，也就不再有可以一次性得到的收益，这些守着大片以前让邻村妒嫉的可以拍卖土地和水面的村也就不再与邻村有异。而那些买到了村里公地的人，经营得好，他们就获得了我们经济学家期望因为产权明确带来的收益，当然，这些收益只是买了公地使用权的人才有。而那些未买到公地的村民，就看着那些买了公地的富裕起来的人流涎水吧！

　　这些流涎水的村民心里肯定不会平衡，特别是想起以前一直是公地，人人有份，现在竟成为少数人得到好处的地方。虽然他们知道这些得好处的少数人是花了代价买的土地。这种不平衡的心理与整个社会分配中农民处于弱势的状况想结合，就增加了农民对社会分配的不满意程度，就降低了他们对社会的认同感，就增加了这个社会维持秩序的成本。而那些拥有山坡湖滩和各种资源村庄本来是有机会通过村庄内部资源的再分配缓解农民对整个社会分配中不满意程度的。

　　在考虑价值生产时，也应考虑价值的分配。

写于2002年5月5日

六、划片承包

　　共同生产费是当前村组治理的一大乱源，也是农民负担最难说清的项目。荆门是水稻产区，农业用水是制约水稻生产的主要因素，每年抗旱排涝开支巨大，共同生产费居高不下。有些村组共同生产费实际支出亩平竟超过150元。因为共同生产费太高，一些水源条件不好的耕地无人愿种，形成耕地抛荒，即使水源条件较好的耕地也因为共同生产费太高而令农民不堪忍受。

　　高额共同生产费既有自然原因，又有人为原因，归根到底是人为原因。从自然原因来说，一方面人民公社时期修建的水利设施诸如堤堰渠坝毁损严重，农业抵制自然灾害的能力大大下降，农业生产越来越受制于气候因素。只要气候稍差，抗旱排涝便要费九牛二虎之力，所需开支自然很大，共同生产费因此升高；另一方面近年来水费大幅上涨，加之水渠毁损严重，从水库引水过来，中途渗漏很多，灌溉用水开支巨大。从人为原因来看，一方面，自联产承包责任制以来农民日益原子化，每户农民都只从自家耕地考虑用水，抗旱排涝中的浪费很多。在荆门农村特别典型的表现如从堰塘放水灌溉自己田块时，并不是守在堰塘边等自己田块灌溉好即堵住堰塘出水口，而是打开出水口即回家睡觉，放水不止，直至水被流光。等到下次出现旱情再要用水，就只好从外面高价引水过来。再如从水库高价放过来的农业用水，因为并不是某一户农民的利益，中途浪费惊人。在高价引过来的水因水渠损坏白白流掉的时候，很少有农民会主动去堵住水渠的缺口，他们认为自己既不是村组干部，又不是村组雇请的管水员，没有必要管这等闲事。另一方面，当前上级查农民负担查得紧，农业税收和三提五统已到极限，村组便将一些乱七八糟的开支打入共同生产费中开支。这种非共同生产费的开支约占共同生产费的1/3强。这也是为什么会有村组共同生产费亩平超过150元，沙洋县共同生产费亩平超过65元的理由。

　　共同生产费太高，农民承担不起，便有人为共同生产费开支想办法。上级的办法是限定村组年初提取共同生产费亩平不得超过30元，这样当然限制不住，因为超支的共同生产费年底还得向农民要。农民也会想办法，其中的一个办法就是本文的主题“划片承包”。这是一个很有创意的办法。

　　第一次听说划片承包是与一个村主任的聊天。他说划片承包的办法好，好就好在降低了共同生产费。我有些担心划片承包是乡村想出来的以收回农民土地承包使用权为手段的逼农民交税费的办法。他说不是。他说，划片承包就是根据水系，将同一个水系的数十亩百来亩耕地划为一个片，由若干农户共同承包，独立核算共同生产费用，并由承包农户推荐一个片头负责本片的水费收缴和杂工调配，村组不再干预。“划片承包”在本片承包土地农户之间建立了强相关关系，无论是共同生产的抗旱排涝，还是修建蓄水保水设施，农户都会精打细算，这样就大大减少了共同生产费支出。

　　不久读沙洋县经管局调查，看到了2001年拾桥镇丁新一组和沈集镇马院七组、二组“划片承包”的材料，材料说丁新一组划片承包的当年，共同生产费下降一倍有余，马院七组和二组共同生产费下降得更多，仅为划片承包前的1/3稍过一点。沙洋县正考虑将丁新一组和马院七组、二组自发进行的“划片承包”作为经验在全县推广。

　　我还未来得及去做“划片承包”的田野调查，划片承包的创意却深深印入我的脑海，挥之不去。粗粗想来，“划片承包”的好处的确很多。首先，“划片承包”通过共同生产费独立核算，堵住了村组将共同生产费当作乱开支的筐的弊端；其次，因为是按水系承包的，承包农户可以统筹考虑农业用水，在农闲时维修水渠，开挖堰塘，做好蓄水保水工作；再次，因为承包农户相对较少，责任明确，构成了用水农户的相互监督，由承包农户推举出来的“片头”虽然不拿报酬，但显然只有那些承包户信得过的负责任的人才会被推举出来，这个被推举出来的人会真正感受到作为“片头”的荣誉；更妙的是，由于划片承包是由相互信得过的农户自动组合起来的，他们之间必须有对共同承包的责任心。不愿负责和不愿出力的农户不会被人接纳，这就强逼所有农户真正负起责来。换句话说，划片承包可以改造农民的责任心结构，通过制度设计来改变农民原本的原子化状态，从而有效动员农村闲置的劳动力资源（用于在农闲时进行本片的水利工程建设）和减少抗旱排涝中因为责任心不足所造成的大量浪费。这是一个类似“互助组”的创新。

　　不过，也正是在农户自动组合起来连片承包耕地上面，我十分担心出现问题。一方面，“划片承包”必然变动目前农民的土地使用权，这种变动不仅违反中央赋予农民长期而稳定土地使用权的政策，而且从改革开放以来的情况看，凡在土地使用权上过多折腾的，大都不是好事；另一方面，划片承包就要对耕地分级分等，由农户组成不同的承包组来相互竞争，相互竞争的农户构造了耕地的价格，乡村很可能趁机将农村税费任务与农民竞争耕地挂起勾来，由出价最高的承包组来承包最好的耕地，本来具有福利性质的耕地，被仅仅当作市场中的生产资料来予考虑，剥夺了农民事实上的权利。更重要的是，这种由承包组按水系来“划片承包”耕地之初，承包组的农户一定是相互关系很好的了。时间一长事情就说不清，关系本来很好的农户之间闹了矛盾，他想到其它承包组与新建立起来的好关系一起承包，这时该如何清算他在旧承包组的权益？或许应该过几年再由农户组成新的承包组，重新对耕地竞争性划片承包一次，这是乡村两级最为欢迎的了，但这样一来，原来划片承包和建设的水利设施如何计价？难以确切计价的水利设施被重新承包，还有谁愿意在此前对之投资？划片承包不能产生村民对水利设施投资积极性，这种划片承包又会有什么重要性呢？

　　划片承包通过构造农户共同的责任心可以提高共同生产设施的投资积极性，减少共同生产费用。不过，“划片承包”推广起来还有很长的路要走，一方面是乡村两级在巨大税费提取压力下念歪经的可能难以避免，另一方面是如何处理好实践中诸如可以自由组合的农户与相对稳定的划片承包耕地之间的关系等等问题。

　　看来还是要到实地考察一番“划片承包”的具体做法。

写于2001年11月29日

七、农民收入

　　连续数年农民收入增幅下降，一些地区农民收入不升反降，引起各方面的关注，也就有各种针对性意见出来。其中的主流意见有二：一是认为农民收入增长不快，是因为国家政策有问题，或说政策不好。二是认为国家干预农民太多，没有真正放活农民。这两种意见的潜台词都是，因为国家政策或制度安排上的问题，将农民本来可以增长很快的收入抑制了。这两种意见都是没有根据的。

　　在我看来，当前的农民收入明显是结构问题而非政策或制度问题。具体来看，当前国家的农村政策或许有这样那样的问题，但之所以农民收入增长不快甚至有所下降，与国家政策无涉。一个常识是，随着经济的发展，衡量一国人民生活质量的恩格尔系数是下降的，恩格尔系数下降，农业份额占国民经济总额的比重下降。因此，只要农民不能从农业中大规模转移出来，农民收入的增长必然慢于整个社会收入的增长，农民相对贫困是必然趋势。而对一个有9亿农民的大国，农民大规模从农业转移出来，至少需要数十年时间。也就是说，作为一个整体，农民收入增幅下降是由我国当前的经济结构决定的，是一个典型的结构问题。加入WTO之后，国际主要农产品价格较国内低，进一步使农民收入锁定为结构问题。

　　而之所以农民收入这样一个结构性问题反复且普遍被解说为政策或制度问题，是因为我们的经济学家们大多患有制度决定论和市场浪漫症的毛病，且深且久矣。认为是国家政策不好造成农民收入增长不快的经济学家认为，应该鼓励农民外出务工经商，鼓励农村土地流转，引导农民调整产业结构，发展外向型经济，增加农业信贷，国家投资兴修水利等，这种意见认为，国家对农业的扶持政策很重要，当前增加农民收入不是不需要国家干预，更不是不需要国家政策，而是国家应有好的政策，过去一系列农业和农村政策妨碍了农民收入的增加，是有问题的政策。认为是制度不好的经济学家认为，当前造成农民收入增长不快的根本原因是国家没有真正将农民放活，农业放开，他们认为在市场经济条件下，国家应该少管农民，相信农民，将农民当作市场主体，让农民有充分的自由和完整的土地产权，维护农民的权益。其核心是让农民作为市场主体，在市场经济中自主寻找增加收入的办法。这种意见经常与给农民国民待遇的意见混合起来。

　　问题是，既然农民收入问题是结构问题，而非政策和制度问题，以上制度决定论和市场浪漫症患者增加农民收入的办法就不会有效果，寻找好政策和建立好市场的努力对增加农民收入就不会有根本作用。其结果，这些经济学家不可能提出增加农民收入的建设性方案，但他们不满意所有现有的方案，他们脱离中国和中国农村的实际，批判所有现有的农村和农业政策，他们因为理念而不是具体的研究来说话和做事情。

　　回到农民收入问题上，既然农民收入是一个结构性问题，我们就应该从结构方面考虑问题，从结构方面研究解决问题的办法。国家的某些具体政策可能不利于农民增收，就应该研究改进，某些具体制度也对农民不公平，也可以考虑修正。但一定要防止那些一好政策就灵，一好制度就灵的想当然，拒绝大理论和大话语，多进行农村调查，切实进入到中国实际和中国农村研究的实际，在具体政策和制度上展开讨论，否则，我们那些喜欢信口开河的经济学家就不是建设地而是破坏性地做事。他们看似在为农民说话，为农民增收出主意，实际上是在塞自己的私货，不仅无法让农民在短期增加收入，而且会让农民失去长期的基本生存保障。

写于2002年4月17日

八、计划生育

　　如果说当前农村工作中什么工作最不平衡，那我得推荐计划生育。江西和安徽阜阳农民不生儿子不罢休的决心，与湖北荆门和苏中苏南农民允许生第二胎也不愿再生的状况，形成了极鲜明的对比。有些城里人对农村情况不了解，看到报纸上说有农民现在还生九个小孩，小品“超生游击队”更是形象描画农民多生多育的决心，以为全国农村都在超生，以至于我甚至不得不向一些研究农村的城里的学者解释说很多地方农民的生育观念已经变了，没有人再超生多育，他们还不信。

　　有一种很流行的说法，就是越生越穷，越穷越生。越生越穷的说法有道理，因为现在生得起孩子，养不起。更读不起书。张广天编剧的《圣人孔子》上打出的有些地方的宣传口号是“少生孩子多种树，少养孩子多养猪”。养猪可以变富，养孩子可能变穷。几乎所有农民都已经体验和感受到了这一点。只是有些边远山区，就是那些“越穷”的地方，人们反正也不准备让孩子读书，养起来就不太难。而那些不是太富的地方，养了孩子非得让他读几年书，读书最花钱了，读不起。你的孩子读不起书，别人的孩子读了，你的孩子将来会责备你没本事。因此干脆不生也不养。所以“越穷越生”也很有道理。

　　但是，你的孩子责备你不让他读书只是因为别人的孩子都读了书。别人的孩子读得起书，要么这些人都很富裕，要么这些人生的孩子少。生得孩子少，读书贵一点也可以承受得起，多了就没有办法。因此，在一个地区，中等富裕程度，那些生多孩子的家庭明显比生少孩子的家庭过得狼狈，生少孩子成为一种正面导向。问题是谁家会第一个少生孩子，甚至只生一胎，并可以养好这一胎，让他读得起书，读得好书。

　　国家只是号召农民少生孩子，作用不是很大，因为谁也不愿在村庄人力资源的竞赛中落后，比着生，至少生二或三胎，至少要生一个儿子。不生儿子就会断子绝孙，就会被人骂断子绝孙，这在村庄中如何可以承受得起？但是，国家计划生育政策是很严厉的，到1980年代后期，只准生一胎成为普遍国策，农村第一胎生女孩，隔五年还可以生一胎。这个时候成为一个关节点，就是谁家成为全村第一个只生一胎或者竟没能生出一个儿子。国家的计划生育政策强硬有力，有些农户跑到外面生，偷着躲着生。但很快，有的农户成了独子户，有的农户成了双女户，还有农户因为偷着躲着生，被罚了巨额计划生育款，甚至房子被拆掉，党籍被开除。计划生育进入一个艰难的过程，双女户甚至独子户都想生，政府不让生。一边偷偷摸摸地躲，一边气势凶凶地捉，但无论如何，事实是双女户和独子户越来越多，他们发现，自己没有被罚计生款，比起罚款户的日子好过，他们还发现自己少生孩子养得起，那些超生多生孩子户养不起，脏兮兮的读不起书。生一个比生两个的日子好过，生两个比生三个的日子好过。全村“断子绝孙”的农户越来越多，而那些“人丁兴旺”的农户在减少而且日子难过。村庄舆论开始转向，多生是一件让村民不可思议的傻事，而少生是划算的，上对得起国家，下对得起自己。就少生。

　　既然少生占了上风，“第一胎是女孩，再过五年怀”的优惠政策人们也不要了，因为第一胎是男孩的家庭只生一个养一个，养得起，而头胎是女孩的农户养两个养不起，那干嘛还要生两个？这样，在荆门一些农村，到处是允许生第二胎的农户放弃第二胎生育，这个放弃面在有些乡镇占了80%以上。

　　但在那些“越穷”的地方，反正生得起孩子就养得起，又不准备让他们读书，因此，允许多生就没有理由不生，能超生就超生。而在那些很富裕的农村，生得起孩子也养得起还可以供他们读书，他们也没有理由不生，这样一来，不发达地区的农村和特别穷困的农村，农民就会有更强烈的生育冲动，自动放弃生育二胎机会的情况不会太多。

　　问题是那些没有任何人放弃生至少一个儿子想法的地区。江西和安徽阜阳，每家生三、四个小孩的情况很普遍，因为都超生，就形成了不超生就被人骂作“断子绝孙”的村庄舆论力量。这股村庄舆论力量加上当地依然顽强存在的传统宗族和文化力量，可以与执行国家政策的地方政府形成强有力的对抗，在地方政府强力改变村庄生育文化的过程中，好不容易撕破的每一个口子，很快就又被传统力量补上，在村庄中，总是少生不如多生，多生不如超生。超生养不起，大家都养不起，怕什么？不过是少读几年书而已。

　　这类村庄就需要国家力量更为持久更为耐心的努力来撕开村庄文化的口子，将村庄舆论转向，并以此种转向的舆论力量来抗衡残留下来的传统文化力量，最终形成村庄内多生不如少生，少生养得好，读得起书，多生养不好，读不起书，并因此子女责怪父母生得太多的状况，这个时候计划生育就不再是一件国家推动的政策，而成为农民自觉遵守的习惯。

　　比较形成鲜明对照的计划生育已成习惯的荆门农村和一定要多生超生地区的农村，荆门是在1980年代后期国家力量预制介入到村庄生育中，促成了村庄生育内村民文化的控制到农民理性的考虑的转折。而那些计划生育未成习惯的地区，因为传统文化的力量更强，国家强力介入的时间太短，农民生育仍然由村庄舆论和传统文化共同构造起来的村庄文化所控制，农民理性生育的转折点还未到来。因此，这些地区就需要一个更长时间的地方政府与村庄文化战争的拉锯。

写于2002年9月1日

九、两票制与一肩挑

　　从村一级来看，1998年《村委会组织法》颁布实施以来，村一级的民主化已进入轨道，可以创新的地方不是很多，需要完善的是一些技术性的方面，目前村一级可以进一步做的民主化工作是两票制选举村支书。从调查情况来看，除少数人的担心以外，大部分乡村干部和几乎所有村民都非常欢迎两票制的办法。有村支书说，如果一个村支书不能获得全村半数村民的信任票，这样的支书肯定是不合格的支书，他的工作没有群众基础，也不可能做得好。

　　村委会选举也有技术上的问题，乡村两级反映特别强烈的是村委会主任两强竞争，造成一强落选，不仅将农村本来不多的能人选掉了，而且可能造成落选的人对当选村委会主任的敌视，从而引发村中的派性斗争。全国大多数村的村委会选举是以候选人得票数由高向低排序进行差额竞选，即在主任候选人中，由排名第一和第二的两个候选人作为正式候选人竞选，确定副主任和委员正式候选人亦如此。这样一来，就使得全村最受村民欢迎的两强竞选村委会主任，次强者竞选村委会副主任。两强相争，必有一伤，人为造成落选。有的村允许村委会候选人自由选择在什么位置参与竞选，这种办法亦有弊端，即若主任候选人中有一强，其他人便不愿与之竞选，而退为副主任或委员候选人。这就使村委会主任竞选变成一个强者与一个弱者的竞选，竞选没有悬念，村民对选举也就不感兴趣。

　　有一些乡村干部建议，鉴于村委会副主任与委员职位在实际农村工作中的差别很小，可以取消村委会副主任的职位，仅设村委会主任和委员两个职位。在实际的选举中，可以让得预选票最高的两位候选人竞选村委会主任，让落选的村委会主任作为村委会委员当然候选人参加选举，这样就不仅可以让村委会主任的竞选激烈，而且为落选的村委会主任候选人当选委员提供机会。一般来讲，能够成为村委会主任正式候选人的村民都是在村中有些影响的人，这些人若落选，很可能造成支持他的村民反对当选的村委会，而若他当选村委会委员，新选出的村委会就可以吸纳这些支持他的村民的力量。

　　两票制选举村支书是山西河曲的创造。具体地，是在村支部书记选举中，先经由村民投信任票，只有村民信任票过半的村支书候选人才能参加村党支部选举。两票制的好处不仅是扩大了农村基层民主，而且经过村民投信任票的村支书更有在村民中的威望。有一些村支书也强烈要求经过村民的信任投票，免得村主任说村支书只是十几个党员选出来的，而村主任是一千多村民选出来的尴尬。两票制选村支书还可以将个别乡村两级串通一气，工作能力不强或经济存在问题的村支书选掉，增强村民对村支部的信任，提高村支部在农村的战斗力和堡垒作用。

　　从理论上讲，两票制选举村支书正好与江总书记提出的“三个代表”相合。既然共产党代表最广大人民群众利益，在村支部选举中，让村民投信任票，只有那些受到人民群众信任的村支书候选人才有资格在党内被推选为村支书。人民群众都不相信的人，党内当然不能相信。

　　与两票制相关但又完全不同的另一项村级制度为，是否可以让村支书竞争村委会主任，从而形成支书主任“一肩挑”。一般来说，经过村民信任投票，然后在村支部会议上选为村支书的人，一定是农村中具有相当影响力的人，这样的人竞选村委会主任，成功的希望很大。不过，在实践中，通过支书竞选村委会主任来达到支书主任“一肩挑”，存在很大风险，具体地说，这种风险有二，一是村支书竞选村委会主任失败之后怎么办？山东省的做法是，竞选村委会主任失败的村支书，一般不再担任村支书职务，而让竞选成功的村委会主任反过来兼村支书（如果当选村委会主任是党员的话），如果当选村委会主任不是党员，就尽快培养入党，然后兼任村支书，这种办法事实上是弱化了党的领导，尤其是弱化了村支书的权威。如果村支书竞选村委会主任失败，至少要面临这样两个后果：第一个后果是村民认为村支书没有当选的村委会主任有能力、得信任，这是可以从选票上判断出来的，这样一来，村委会主任在村中的影响力会超过村支书；第二个后果是，当选村委会主任是在与村支书的竞争中当选的，这种竞争肯定会造成两者之间关系的裂痕，在选举之后村支书与村委会主任的共事中， 这一裂痕难以清除，从而影响村班子的团结。

　　第二种风险是，若竞选村委会成功的村支书犯了错误或出现欺上瞒下、消极无为甚至拒绝服从上级或专断对待村民的情况怎么办。“一肩挑”的村支书对乡镇说自己是村民选举出来的村委会主任，对村民说自己是代表乡镇利益的村支书，事实上两边的话都不听，这时有什么好办法来解决之？

　　因此之故，可以鼓励那些的确有相当群众基础、工作踏实、能力很强的经过两票制选出的村支书竞选村委会主任职务，从而实现“一肩挑”，但一定不能将“一肩挑”作为一种模式，要求村一级均如此实践之。

十、积极村务与消极村务

　　村组干部的工作很多，用徐勇教授的话说，就是政务与村务两大块。政务即乡镇政府安排布置的任务，目前农村工作中，乡镇往往将村干部完成政务特别是征收税费一类的政务与村干部报酬挂勾。按照《村民委员会组织法》的规定，村干部的主要工作应是村务，仅仅是协助乡镇处理一些政务，现在事情倒着来，令人玩味。

　　从村组干部的村务工作来看，大致可以区分出两类村务，一是所谓“积极村务”，这类村务的目的是使村庄得到发展，村民更富裕，村集体更富裕，村级组织更能解决村中存在的问题。中共中央在1994年11月25日发出的《关于加强农村基层组织建设的通知》中，提出了以党组织为核心的农村基层组织建设“五个好”的目标，其关键是“选准一条发展经济的好路子”，这是典型的积极村务。一条发展经济的好路子可以充分发挥村级地方优势，加快村民脱贫致富奔小康的步伐。发展经济的好路子不仅可以让村民奔小康，而且可以为村集体带来收益，从而摆脱“空壳村”状态。荆门市正是在1994年以后的四、五年中，充分调动了村干部寻找发展经济路子的积极性，贷了很多款，投了很多资，只是几乎没有村真正发展起来。不仅村民被折腾苦了，而且村集体欠下大量债务。看来积极村务不符合当前农村实际，村干部应做的是消极的村务。

　　所谓“消极村务”，是指那种保持村级组织现状，维持村庄生产和村民生活基本秩序的村务。在推行“积极村务”时，乡镇嫌村干部特别是村支书和村委会主任胆子不大、观念不新、思想保守。等到那些思想新锐、胆大气粗的年轻村干部寻找发展经济的好路子撞得头破血流的时候，乡镇发现还是那些保守的村干部可靠一些，“生姜还是老的辣”。其实，不是年龄问题，而是靴子夹不夹脚，只有自己最清楚。我们在一个镇调查，全镇只有一个村不负债，这个不负债村是一个老支书，性格古怪，当然也就保守。他在全镇各村都投资数十万元调整产业结构时，不为所动。他也不允许村组干部上餐馆吃喝，虽然村部就在镇边上，而所有乡镇乃至县市干部到他们村参观，他也从来没有招待过客人。开始的时候，镇领导认为这个村支书缺乏开拓精神，几欲将其撤职。等到2000年，这个村不仅是全镇唯一不欠债务的村，而且每年都按时上缴各种税费提留。镇干部都说这个村支书不简单，人人佩服他。村民也服他。保守的意思是反对积极村务，坚持消极村务。在有些特定的时间和特定的地区，积极村务是可行的，但在农村人口如此之多，农村面积如此之广和农村经济处境如此之不好的背景下，村务的消极方面可以做好，就相当不错了。积极村务的失败，是消极村务也不能维持，这样子村民如何指望未来？

　　消极村务诸如调解民间纠纷，提供基本的公共服务等等。在缺乏宗族等传统组织的情况下，两个吵架的村民与任何人都没有关系，不会有村民去劝他们不要吵了。村委会最重要的职能是调解民间纠纷。村干部便上去劝架。正在吵架的村民知道吵下去对谁也没有好处，只是没有人劝架，面子上过不去，等村干部上去一劝，两边各打五十大板，架就劝开了，过一段时间两个人还是可以和和气气地过日子。夫妻吵架也是这样。话是说“清官难断家务事”，关键不是由村干部去判断吵架夫妻双方对错，而是在邻居不愿出来劝架的时候，村干部履行自己职责，让吵架夫妻有台阶可下。

　　基本的公共服务是指单个村民不愿去做或做不了的那些公共事业。最简单的比如，放水灌溉是所有水稻产区最为重要的共同生产项目。放水灌溉必须要有人守水，在一块农田灌满水后，再灌另一块农田，不能让水白白流掉，因为放水过来是要花钱的。单个村民既无能力守水，他们也不愿意守水，村组干部组织村民守水，特别是自己带头守水，就显得不可或缺。荆门农村是那种传统组织资源已经瓦解，村民处于原子化状态的地区，仅有的一点组织资源就是村组干部，若村组干部不去守水，村民会一推三六九，大家都要水灌田，却都不愿负责，也就都灌不上水。

　　消极村务也可以积极地去做。1999年到董店村调查，董店村支书也是一个思想保守的老支书。自分田到户以后，村组两级未再调整耕地，荆门市第二轮土地承包基本上是走过场，延续了第一轮土地承包的合同。第一轮土地承包到了1999年，农民耕种的土地已有了相当变化，这种变化的主要方面不是土地占有数量的不均等，而是土地承担的税费不均等。土地所有权是村民小组的，村民小组长变动很快，也不大负责任，有些村民小组长以减免农户耕地面积以减少税费来优亲厚友或讨好村民。还有些村民在村民小组从承包地边上修一条水渠时，报一次耕地减损。第二年承包耕地的村民将水渠填上，等村民小组再组织修挖，就再报一次耕地减损。如此数次，耕地的实际面积依然如故，村民小组长帐面上的纳税耕地面积已减了大半。总而言之，到1999年，有些村民小组实际耕地面积并未减少，纳税面积却很少了，这些税费负担便摊到其他村民身上，引起村民的强烈不满。村民小组是没有能力彻底清丈调整土地面积的，村支书便数次召开村民代表会议讨论，下决心一组一组地清丈土地，将耕地打乱重分。纳税面积较少的村民激烈反对，有人将村支书戴上反对中央“赋予农民长期而稳定的土地使用权”的大帽子，上面也有人来查问。村支书不为所动，坚持打乱重分，有三户农户坚决反对而不参加重分，村支书便将耕地分给其他农户，以至于这三户农户真的没有田种。不久，有两户向支书说好话，支书从其他村民那里调了些田出来，有一户一直未分到承包地。

　　董店村民很感激这个积极的村支书，这个村支书不过是用积极的办法做了“消极的村务”。有很多村耕地赋税不公已严重影响了村民基本的公平感，只是一般村都缺乏如董店村这样强硬的村支书。没有强硬的村支书，重新清丈调整耕地的事情，只会在巨大的阻力（既得利益）中失败。

十一、农村儿童为什么辍学

　　按说经济越发展，教育会越普及，义务教育会越有效果。实际情况不是这样。近年在农村调查，发现农村儿童辍学的越来越多，读不起书和读书无用论双双起了作用。

　　读不起书是一件不可思议的事情。毛泽东时代，虽然经济上比现在困难得多，真正受过培训的合格教师和适合教学的正规教室都很不多，村中却有很多人受过高中教育，小学教育的普及率也出奇地高。有人说那时的教育水平很低，高中生的水平不如现在初中生，这话有些道理，问题是，为什么那时的学生可以坐在教室读书，现在很多儿童小学一毕业就流失到社会上去，读不起书了。

　　读不起书显然不是因为现在农民比毛泽东时代还穷，而是现在读书要交很多的钱，毛泽东时代读书不要交这么多钱。现在的农村教育不仅要学生交很多钱（相对于农民的收入而言），而且构成当前农民负担主要部分的五项统筹和教育附加的大部分也是支付了教师的工资。在农业型地区，乡镇财政的2/3用于教育支出。学生不仅要向学校交正常的学杂费，而且要出各种住宿费、午餐费、校服费等五花八门的、教育部门用“勤工俭学”名义来向学生赚取的补贴教育经费不足的各种费用。

　　教育支出这么多，并不完全是教师太多，因为毛泽东时代特别是1970年代正是我国儿童出生的高峰时期，记得我在1970年代读小学时，村办小学每个年级至少有两个班，现在的村办小学因为生源太少，已在“普九”教育达标之后撤掉，由以前五所村办小学合并起来的中心小学，每个年级也只有2个班的学生。学生多，教师就多，毛泽东时代的农村教师比现在多得多了，不过，那个时代的教师大多是民办教师，是不计工资只计工分的本村的知识青年。这些人的收入与普通农民的收入差不多，这样的人，农民供养得起。村办小学还有校田，那是真正的勤工俭学，教师学生一并到校田插秧割稻，校田的收入可以补村小教学经费的不足。那时候，每学期交3-5元学费，没有钱的还可以拖欠，这样的学谁不愿上？只要上了学，多少可以学到些知识。

　　现在的教师不是回村的知识青年，而是拿到了正规中专大专文凭的专业技术人才，是国家颁发教学资格证的公办教师，这些教师的收入不再是以前村里的工分，而是国家规定的工资，这个工资数额因为全国行政事业单位大致相似的水平，而在那些农业型地区远远超过农民的人均收入，这个水平的工资本来应该由国家财政统一支付，不过，教师的人数实在太庞大，国家财政并无这个能力，便要由县乡财政支付这笔支出义务教育费用。农业型县乡的财政收入来自农业和农民，农民为国家办的义务教育付了费。

　　在中国人口基数庞大，农民基数尤其庞大的背景下，农民收入的较快增长是不可能的，农民收入低于社会总收入增长的水平是一个基本事实。教师是行政事业支出，这部分人的工资水平应按社会总收入增长的水平增长，很多学者和社会各界似乎还有一个共识，即教育支出的增长速度应快于国民经济的增长速度，如此一来，教师的工资水平和教育支出的增长越来越快于农民收入的增长速度，以前县乡财政通过向农民收取税费尚可维持的教育支出越来越难以维持，教育越来越需要在县乡财政支出以外想办法获得收入，勤工俭学是在这种背景下提出来的，在农业型的地区，教育的勤工俭学就是想出各种办法向学生收取费用，以补贴学校日常支出的不足。学校还越来越依赖于向学生收取学费杂费，以及各种其它费用如数不胜数的集资费。

　　当教育支出和教师工资离开农民收入太远以至于绝尘而去，农民追也追它不上，一些农民也就懒得追了，儿童的辍学的现象也就普遍起来。

　　在可以预见的将来，农民大规模转移出农业的可能性不大，农民收入的增长低于整个社会收入的增长速度包括低于教师工资的增长速度的规律仍然要发生作用，如果国家财政不下大决心支付义务教育的成本，就会有越来越多的儿童不能完成义务教育。

　　那些读不起书的儿童辍学回家在做些什么？有人以为这些辍学儿童回到家里在做农活或其他什么正当的轻微劳动，其实不是。他们成群结队在一起闲逛。家长最怕这些读不起书的儿童结伙闲逛，因为这时候最容易学坏，有些家长之所以拼命借钱让子女在学校读书，是担心他们被那些闲逛的孩子带坏。

　　不止是那些辍学的儿童到处闲逛，那些读过高中的知识青年也在村中闲逛。前些年办了很多中专，一些农村青年读了中专，但找不到工作，有些师范毕业的农村青年到学校教书，要交数千至数万元的就业金，交不起这笔就业金，就只好在家呆着。中国有9亿农民，自明朝以来的人地矛盾是人人都该知道的基本国情，三个月种田，九个月休闲因此成为当前中国农村最为典型的写照。

　　问题是，在那些到处是闲逛的人的农村，为什么不做一点有用的事情，比如辍学儿童的教育。当前辍学儿童的教育是万事俱备的，比毛泽东时代的条件好得多了。算一算看，有到处闲逛的辍学儿童，有担心子女在闲逛中学坏的家长，有受过较好教育的农村知识青年，甚至有找不到工作的师范毕业生，有些地方还有前些年“普九”达标建起来但因为学生太少而弃之不用的校舍，这么好的条件集合起来，岂不可以让那些闲置的人力发挥些作用，给无事可做的师范生较农民平均收入高一点报酬，让交不起钱的儿童缴远较义务教育为低的费用，不就可以让那些辍学的可能在闲逛中变坏的儿童多少学到一些有用的知识了吗？

　　当前儿童辍学当然不只是读不起书这一维原因，但这应是主要原因。义务教育如此，义务教育以上的高中教育和大学教育更是如此。过去我读书的高中的教师收入比进行义务教育的初中小学教师的收入又高出很多。我自己现在在大学当教师，知道大学教师的收入又比高中教师高了一些。所有这些教师的收入都比农民的平均收入高出不知多少倍来。占中国人口绝大多数的农民的子女如何可以读得起书？他们在找不到工作机会时的到处闲逛，不知浪费了多少青春的智慧资源。

　　何止教育是如此呢？毛泽东时代的合作医疗，农民都可以享受到基本的医疗保障，在那么艰苦的生活和那样艰难的生活中，农民这个最底层的群体因为享受到医疗而健康大长，有人说毛泽东时代这不好那不好，作为国际公认衡量生活质量最重要指标的人均预期寿命，毛泽东时代提高的速度，恐怕是空前绝后了。与其说建国后人口增长是未计划生育，不如说是因为保健做得太好，降低了人口的死亡率。对这么巨大的进步，有些人视而不见，肯定是一些地方出了毛病。在今天的农村调查，合作医疗解体了，原来与农民收入大致相差不多的赤脚医生已被正规的享受整个社会收入增长好处的医生所代替，农民享受不起这些高收入医生的医疗。农民是智慧的，“大病看不起，小病不用看”，看你这些高收入的医生从那里得到收入。

　　律师这个成本高昂的调解人也出来替代政治的和传统的调解人，农民之间的社会交易成本增加了。市场上的种子销售公司代替生产大队的技术员，农民的经济交易成本增加了，水利系统收水费来维持农业用水代替农民集体挖堰建坝蓄水，农民的生产成本增加了。还有很多方面的成本增加了。这是现代社会代替传统社会的专业化和市场化的必然结果，有人这样说。不过，我们还是可以回到前述儿童辍学的常识中来，在当前中国农民人口众多，农村剩余劳动力不可能一下子转移出去之前，我们是否该看一看农民的实际生活，站在常识而不仅仅是站在“放之四海而皆准的真理”、“普遍规则”以及那些“经过人类文明反复验证的规律”去考虑问题呢？是不是会有些具体真理比普遍真理更为重要呢？

写于2002年4月22日

摘自http://www.ccrs.org.cn