总 序
我国预算绩效管理的渐进式改革在提高公共资源配置和使用效率、提升政府行政绩效、提高国家治理效能方面发挥了重要作用,这项改革从萌芽到发展主要源于中央的要求与推动。 2003 年,党的十六届三中全会提出“ 建立预算绩效评价体系”,开启了我国中央和地方政府财政支出绩效评价工作。 截至 2014 年底,有近一半的中央部门成立了预算绩效管理领导小组; 有 23 个省份设立了单独的预算绩效管理机构,开始实施省级预算部门整体绩效目标申报和部门整体绩效评价工作。 随着预算绩效管理改革步入深水区,党的十九大进一步提出在预算领域“ 全面实施绩效管理”。 2018 年 9 月, 中共中央、国务院颁布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中,明确把全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的建成时间定 位至未来三到五年内,这一举措对于我国预算绩效管理的探索与实施无疑具有里程碑式的意义。 2019 年 12 月,中央经济工作会议对财政工作的部署从“ 加力提效” 转变为“ 提质增效”,预算绩效管理成为当前预算领域重要的行政管理工具。 党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,财税体制改革加快推进,预算管理制度持续完善,财政资金使用绩效不断提升,对促进我国经济社会发展发挥了重要支持作用。
预算绩效,是预算资金所实现的产出( 做什么事) 和效果( 有什么用)。具体来说,就是通过分析公共产品和服务来判断和衡量财政资金的使用效益。 分析的视角包括公共产品和服务的数量是否符合需求,质量是否符合标准,时效是否按时完成,成本是否节约可控,以及在经济、社会、生态、可持续性影响等方面的作用和群众满意度等。 全面预算绩效管理理论与实践具有专门性、系统性的特征,其内容十分丰富,这就要求研究和探索其发展的人员或机构以理论研究指导政策实践,以政策实践促进理论创新,通过理论与实践相结合的方式将全面预算绩效管理的方法串联起来,从而促进全面预算绩效管理的高质量发展。
广西师范大学李英利教授领导的研究团队撰写的《全面预算绩效管理理论与实践研究》共三篇,包括理论篇、评价篇与案例篇,紧扣中央提出的全面实施预算绩效管理的总体要求和战略部署,三篇内容由理论到具体实施案例,互为印证、密切相关,成为一个完整的体系。 《全面预算绩效管理理论与实践研究》的价值主要体现在以下三个方面。
一、强化全面预算绩效管理作用, 积极回应时代发展重大问题
习近平总书记在党的十九大报告中强调,要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。 这可谓抓住了绩效取得必须依赖预算及时保障的“ 牛鼻子”,既切中了我国政府管理的弊病,又开出了治病的良方。 新时代呼唤新理论,习近平新时代中国特色社会主义思想就是我们进行全面预算绩效管理的指导思想。 随着中国特色社会主义事业不断向前发展,在解决了旧矛盾的同时,也产生了新矛盾。 在现实情境中,政府
绩效的有效生成受到很多结构性要素的掣肘,其中最难以克服、具有基础性影响的就是预算过程与绩效生成过程的不匹配、不协调问题。 对于全面预算绩效管理,我们只有不断进行理论创新,梳理实践中存在的问题,才能保证财政预算的每一分钱都不白花,每一分钱都是为人民服务的,进一步将中国特色社会主义事业不断推向新的高度。
一个有能力、有效率、负责任的政府对于一个国家的发展、民生的改善 至关重要,追求绩效最大化是任何一个积极向上、为人民服务的政府的天职。 我国作为全世界最大的发展中国家,公共财政预算仍较为紧张。 “ 财政乃庶政之母,有政必有财,财为政之资”,没有财政资金的及时拨付到位,政府绩效的生成就是一句空话。 只有预算资金及时拨付到位,政府才能够及时行动并将民众的诉求化为绩效产出。 然而,现阶段的地方政府尤其是基层政府经常出现“ 没钱花”、“ 花了钱却没有办成事”、年末“ 突击花钱” 等预算问题。 这些问题之所以出现,就是因为一些地方政府忽视了预算对绩效生产的基础性、支撑性作用,忽视了“ 每一笔预算都是为了形成政府绩效而划拨” 的绩效预算基本原则,未能很好贯彻党的十九大报告中所强调的“ 全面绩效” 与“ 预算绩效” 协同的精神实质。 在政府管理中,“ 预算不存,绩效焉附” 几乎是一条颠扑不破的铁律。 《全面预算绩效管理理论与实践研究》基于理论、评价与具体案例三个视角,从完善部门成果规划制度、通过系统整合实现协同增效、建立完善的绩效评价体系,实现了“ 四本预算” 到其他资金和资产的管理的全覆盖,并在借鉴当代前沿的预算绩效管理评价的理论、方法、技术,吸收国内外学术界的相关研究成果的基础上,系统阐述了当代预算绩效管理研究的基本方法,运用多种理论和研究方法,对具体案例构建评价指标并进行评价,整合了国内外关于全面预算绩效管理理论与实践的理论现状与最新的实践案例,重点推介了预算绩效评价的具体方法与案例分析的可操作性。
二、以理论创新促进制度创新,梳理全面预算绩效管理研究
《全面预算绩效管理理论与实践研究》全面解读预算绩效管理政策,按照现行政策框架设计了内容框架,从《全面预算绩效管理理论与实践研究 ( 理论篇)》出发,研究所涉及的“ 全方位、全过程、全覆盖” 的资金预算绩效管理问题,具有完整性、系统性和实践指导价值。 从理论角度出发,预算是政府用于“ 购买” 有效公共服务的。 从历史看,虽然我国经历了“ 养人预算” ( 以养机构、养人为主的“ 基数法预算”) 和“ 办事预算” ( 以项目预算为特征的部门预算,因项目指向“ 办事”,故称为“ 办事预算”) 等两个阶段,但养人、办事只是手段,政府花钱“ 买” 到了多少有效服务才是目的。 而绩效是指政府“ 买到” 的有效服务与预算支出( 或占用公共资源) 之比。 在同等支出下, 政府提供的有效服务越多,或在同等有效服务下,政府预算支出越少,绩效就越高。 此外,有效公共服务也称业绩,指那些与各部门职能相关,且为服务对象所认可的政府服务,它指向结果。 所以,政府是提供公共服务的,但未必都是有效的服务,其也存在如服务缺位、服务冗余等现象。 有效公共服务指在政府总服务中扣除无效服务后的部分,它需要我们借助绩效指标,将其从总服务中“ 挑” 出来,成为管理对象。 而全面预算绩效管理是绩效理念的应用,指政府为提高预算绩效,采用以绩效指标和事业成本为核心,以部门整体绩效管理和预算项目全过程绩效管理为基本形式的管理模式。 总之,《全面预算绩效管理理论与实践研究》具有纵横结合的研究视野,从理论
出发全方位和全过程地对预算绩效管理进行研究,全方位体现为对部门预算、项目预算和政策预算的预算绩效管理实践选择特定案例进行分析,并结合政策给出评价方案;全过程体现为结合特定案例从事前绩效评估、目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施到绩效评价结果应用管理进行全程研究, 有效促进了全面预算绩效管理制度创新。
三、以案例分析促进治理完善,提供全面预算绩效管理经验借鉴
《全面预算绩效管理理论与实践研究》的研究具有针对性。 《全面预算绩效管理理论与实践研究( 评价篇)》在编写过程中论证充分、理论准确,实现了全方位实施从“ 四本预算” 到其他资金和资产的管理的全覆盖。 同时采用了经济学研究中最基本的两种方法:一种是定性分析,主要回答了“ 预算绩效管理是什么”“ 全面预算绩效管理内涵” 等问题。 另一种是定量分析,将相关绩效指标量化,借助合理的统计工具进行量化分析,从而对不同类型的财政资金的绩效评价分别研究了评价规则和案例应用。 包括项目支出绩效、部门整体支出绩效、财政支出政策绩效、政府投资基金绩效、国有资本经 营预算支出绩效、PPP 项目绩效、行政事业性国有资产管理绩效等。 这既反映财政资金预算绩效评价的一般性原则,也反映特定预算资金管理绩效评价的个性特征。 此外,《全面预算绩效管理理论与实践研究( 案例篇)》对公立医院的预算绩效管理做了全面的研究,在理论基础与评价方式的基础上, 进一步聚焦于具有中国特色的公立医院全面预算绩效管理理论与实践,充分结合评价重点制定工作方案,设计了可靠的绩效评价指标体系。 我国公立医院为配合医改方案的实施,解决“ 看病难、看病贵” 等问题,已经实行了
绩效考核制度,但是尚未结合预算资金评价绩效。 《全面预算绩效管理理论与实践研究( 案例篇)》能够结合公立医院的特点,尝试应用平衡计分卡和层次分析法( AHP) 进行预算绩效评价,总结经验做法和找出存在的问题,并提出相关建议对策。
在我国大力实施全面预算绩效管理的大背景下,广西师范大学李英利教授领导的研究团队撰写的《全面预算绩效管理理论与实践》 正当其时。
《全面预算绩效管理理论与实践》引领了全面预算绩效管理领域理论与实践的研究,对全面实施预算绩效管理和制定相关政策具有较高的实践指导价值,既可以为各级政府部门和行政事业单位制定预算绩效管理相关政策提供理论借鉴,也可以为高校和财政研究机构从事预算绩效管理教学科研工作的相关人员提供参考,同时也是当代大学生了解全面预算绩效管理理论与案例很好的参考书。
李建发
( 李建发,教授、博士生导师,厦门大学党委原常务副书记、管理学院院长,国务院学位委员会工商管理学科评议组成员,中国会计学会副会长兼政府及非营利组织会计专业委员会主任)
